AL PAIS: LA DEUDA PUBLICA EN EL PERU El tema de la deuda pública es un tema especializado, técnico y complejo, que está íntima y directamente relacionado con el déficit fiscal, esto es con la incapacidad del país de solventar los gastos del Estado sobre la base de los ingresos que recauda el gobierno (“se gasta más de lo que se tiene” y, por consiguiente, hay que endeudarse para financiar cada vez más una porción creciente del Presupuesto de la República). Precisamente, la diferencia entre los ingresos y gastos (financieros y no financieros) del gobierno cuando es negativa se llama déficit fiscal. En países pobres como el nuestro, en donde las necesidades sociales (más de 6 millones de peruanos en extrema pobreza, que viven con sólo S/. 4 al día) y de infraestructura (un déficit estimado en US$ 18,000 millones) plantean retos importantes de financiamiento adicional. La transparencia en el origen, manejo y destino de la deuda pública contribuye a entender la relación entre el déficit fiscal y la necesidad de endeudamiento fiscal y a dar a conocer los retos que el país enfrenta en materia de endeudamiento público y gestión fiscal. Además, la comparación de la deuda pública actual con los requerimientos de inversión social y de infraestructura del país permite poner el tema de la deuda en perspectiva. A continuación se presentan, desde una perspectiva ciudadana, algunas medidas concretas conducentes a lograr elevar los niveles de transparencia, eficiencia y responsabilidad sobre el manejo de nuestra deuda pública. Más Transparencia Avances en materia de Transparencia. Desde el Gobierno de Transición a principios del 2001, se ha registrado un importante avance en los niveles de transparencia económica y fiscal en el Estado peruano, incluyendo la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la base de datos del Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas. Los responsables del manejo de la deuda pública también han dado pasos importantes en materia de información amplia, oportuna y suficiente para los organismos multilaterales, los analistas y los inversionistas institucionales, práctica que debe continuar y consolidarse. Segmentación de información. En el diseño de cualquier sistema de información y seguimiento acerca de la deuda pública debe tomarse en cuenta el nivel de entendimiento de la audiencia a que va dirigida ese producto informativo. En términos generales podrían agruparse los destinatarios de información sobre la deuda pública en cuatro grandes grupos de audiencias (públicos objetivo), cada uno de ellos con niveles de conocimiento sobre la temática, intereses, demandas de información y canales de comunicación distintos: (1) los analistas económicos y expertos de los organismos multilaterales, (2) los inversionistas financieros internacionales, (3) los congresistas y autoridades nacionales, y (4) la ciudadanía que busca estar informada. En los noventa se dieron pasos muy importantes y efectivos respecto de la primera audiencia. Así, la reinserción del Perú en los mercados financieros internacionales (que incluyó ponernos “al día” con los pagos atrasados que debíamos a los organismos multilaterales, el acuerdo de reestructuración de la deuda con el Club de París y la posterior implementación del Plan Brady) hizo que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pusiera a disposición de la comunidad financiera internacional la información sobre las cuentas fiscales y la deuda total del Estado. Para ello se facilitó información oportuna, fidedigna y fluida a los analistas internacionales, la banca y las consultoras económicas, peruanas y extranjeras, a través de diversos medios informativos (Nota Semanal del BCR, Analyst View of the Peruvian Economy y Lima Rountables de Promperú, y Roadshows de promoción). A partir del 2001, al acceder a los mercados financieros internacionales, el gobierno del Presidente Toledo ha hecho lo propio respecto de la segunda audiencia (los inversionistas internacionales), logrando colocar más de US$ 4,800 millones en tres años, registrando además una reducción del riesgo país a niveles inéditos. Como mecanismos de información para esta audiencia se elaboraron Prospectos de Emisión en conjunto con los bancos de inversión y existen también los informes de las empresas calificadoras de riesgo. A su vez, si bien se estaría cumpliendo con dotar al Congreso de información relevante, especialmente referente a cada emisión de bonos globales, respecto de las otras dos audiencias, básicamente nacionales (autoridades y ciudadanía) existe una agenda pendiente en materia de información y transparencia, que las autoridades deben encarar pues no basta que se informe a Nueva York o al Congreso, toca facilitar que la ciudadanía esté informada. Accesibilidad. No basta que exista la información relevante y de interés acerca de la deuda; aquella debe estar fácilmente al alcance de la gente interesada en acceder a ella. El Internet franquea una manera costo eficiente de acercar la información a un universo potencialmente ilimitado de interesados. Pero ello supone no solo “colgar” la información en los portales gubernamentales sino presentarla de manera clara, completa, entendible y de fácil uso y manipulación por parte del interesado, especialmente tratándose de bases de datos, estadísticas y documentos que un interesado quisiera “bajar” a su computadora para poder trabajar con esa información. El MEF ha avanzado en esto con el Portal de Transparencia Económica y el Módulo de Consulta Amigable del mismo. Pero falta unificar cierto tipo de información en una misma base de datos, ya que, por ejemplo, para hacerle seguimiento a un proyecto y al sector que lo ejecuta según los saldos adeudados de la deuda y sus acreedores se torna complicado pues la información se encuentra en bases de datos separadas que no “conversan” entre sí. Traducción para el ciudadano. En el caso de la ciudadanía, debe buscarse que la información que se quiere dar a conocer acerca de la deuda pública sea en realidad útil y amigable para el ciudadano. Tratándose de información sumamente técnica y compleja, como es el caso de la deuda pública, es necesario que las autoridades responsables de su divulgación (MEF y BCRP) se esfuercen por “traducirla” y ponerla en un lenguaje claro y sencillo, entendible para el común de los ciudadanos interesados en informarse. Adicionalmente, las cifras del BCRP y del MEF sobre la deuda pública deberían ser compatibles, uniformizando la información que publican ambas entidades, ya que en el caso de las cifras de deuda interna difieren entre sí (por ejemplo, el BCRP considera los créditos del Banco de la Nación con los Gobiernos Regionales y Locales, y el MEF no; a su vez el MEF considera las deudas asumidas por éste con otras instituciones públicas, y el BCRP no). En general, la transparencia de la información sobre las finanzas y gastos públicos evita el uso inadecuado de los recursos, al igual que reduce la ineficiencia y la discrecionalidad de los funcionarios del Estado en el ejercicio de sus funciones. Además, esta transparencia facilita la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones de Estado, contribuyendo con ello al fortalecimiento del sistema democrático. En tal sentido, se requiere la voluntad de hacerlo bien, informando a la población sobre los beneficios y desventajas de los distintos aspectos de la deuda pública, y ello pasa por impulsar la transparencia. Costo de financiamiento. La legitimidad de la administración de la deuda pasa por que la ciudadanía pueda informarse, comparar y evaluar las medidas adoptadas y, sobre todo, por que esté en capacidad de conocer y comparar el costo efectivo total incluyendo gastos y comisiones de cada fuente de financiamiento (esto es la tasa efectiva y no sólo la nominal). Contar con información detallada y suficiente que permita esa comparación es vital para ello. En la actualidad, no se ofrece información sistematizada amigable al ciudadano que le permita conocer la tasa efectiva de cada préstamo y/o calcularla por sí mismo, si supiese cómo hacerlo. Así mismo, no está públicamente disponible para el ciudadano el detalle de los pagos efectuados a los distintos proveedores de servicios que participan en cada emisión (honorarios de abogados, comisiones de cada uno de los bancos involucrados, pagos a imprenta, etcétera), y cuando se solicita es entregada mayoritariamente de manera agregada, impidiendo comparaciones efectivas. En tal sentido, los ciudadanos no disponemos de los elementos necesarios para poder evaluar si la recompra, el reperfilamiento, las colocaciones internacionales y/o la recomposición de préstamos a bonos de la estructura del portafolio de pasivos peruanos se han hecho en los términos y condiciones más adecuadas. Ello afecta no sólo la credibilidad de la gestión actual de la deuda sino que siembra dudas en un escenario marcado por la desconfianza y el desconocimiento, que en última instancia termina afectando el proceso político de toma de decisiones respecto de la deuda. Es por ello imperioso que las autoridades den a conocer a la brevedad la tasa efectiva de cada fuente de financiamiento. Transparentando la relación deuda pública-déficit fiscal. La ausencia de una política de apertura informativa acerca de la realidad y perspectivas del manejo de la deuda en el contexto de las finanzas públicas, condiciona y limita la discusión de la deuda en torno a su crecimiento y a la utilización de determinados instrumentos (por ejemplo, los bonos globales en el mercado internacional), planteándose importantes interrogantes acerca de la gestión de nuestra cartera de pasivos (“¿no nos estaremos endeudando demasiado?”), descontextualizando así la discusión de la deuda de su verdadero contexto: el déficit fiscal. Resulta imperioso comunicar la relación deuda pública-déficit fiscal a fin de sensibilizar a la ciudadanía y a los formadores de opinión acerca de la encrucijada que plantea para nuestro desarrollo el no tener el déficit fiscal bajo control. Es tarea impostergable de las autoridades generar las condiciones para promover ese entendimiento y de la ciudadanía tener la apertura para comprenderlo. Riesgos futuros. La transparencia no sólo contribuye en el presente a evitar el uso inadecuado de los recursos estatales y reducir la ineficiencia y la discrecionalidad, sino que permite alinear visiones y diagnósticos sobre actuaciones futuras, en particular haciendo más predecibles las decisiones futuras del gobierno. Ello supone, compartir de antemano un diagnóstico de posibles riesgos y amenazas que enfrenta el país, especialmente en su frente externo. Es responsabilidad de las autoridades generar las condiciones que permitan dar a conocer los factores que podrían dar pie a situaciones difíciles a futuro (riesgos), explicar las tendencias y las alternativas posibles. Ello particularmente, porque el Perú está expuesto, además de los riesgos financieros externos, a la inclemencia de la naturaleza, que con frecuencia plantea necesidades adicionales de financiamiento. Debe impulsarse una discusión pública de los riesgos y amenazas externas que enfrentamos como país. Adecuado manejo de la transparencia. La información fruto de la transparencia usada con el fin de entorpecer la correcta gestión del Estado tiene consecuencias serias para un adecuado manejo de las operaciones de la deuda pública. Precisamente, la naturaleza especial del tema de la deuda ocasiona que en muchas oportunidades el proceso político influya en la toma de decisiones técnicas acerca del manejo de la misma, no siempre privilegiando la eficiencia y oportunidad para la toma de decisiones, pero dentro de una mecánica inherente al proceso democrático. Por otro lado, como la transparencia obliga a que las operaciones de financiamiento sean entendibles para la opinión pública, muchas veces algunos funcionarios pueden tomar las decisiones menos riesgosas (y más fáciles de explicar), aunque sean más ineficientes, con el objeto de no verse involucrados en acusaciones indebidas. En tal sentido, se requiere una política de apertura informativa adecuada y consistente, y los mecanismos de transparencia tienen que plantearse tomando en cuenta la necesidad de promover y proteger la correcta toma de decisiones por parte de los funcionarios públicos. Marco legal. Si bien han habido avances importantes en materia de transparencia fiscal, el estudio del International Budget Project indica que el Perú debe aún difundir y hacer públicas en la etapa de formulación del Presupuesto de la República y antes que el Proyecto del mismo sea enviado al Congreso, la lista de convenios de financiamiento y de condiciones de los mismos. Ello contribuye a informar la discusión sobre el financiamiento del Estado. Uso y destino de la deuda. Impulsar la transparencia en el uso y destino de la deuda no sólo implica dar a conocer los montos concertados, los proyectos y líneas presupuestarias en los que se gastarán esos fondos sino el impacto real de la ejecución de los mismos. De alguna manera, una política para transparentar la deuda pública no es otra cosa que exigir un eficaz seguimiento y control de la calidad del gasto general del Estado. Ello especialmente dada la tendencia al incremento de los préstamos de libre disponibilidad y al financiamiento a través del mercado de bonos, donde no hay una entidad de desarrollo (BID, CAF, BM) encargada de monitorear y exigir el cumplimiento de metas de impacto y calidad. En ese sentido, la Dirección General de Endeudamiento Público del Ministerio de Economía y Finanzas publicita en el portal de Consulta Amigable del SIAF información contable sobre las fuentes de dinero destinado a ciertos proyectos financiados con los préstamos de los organismos multilaterales, el presupuesto para el proyecto, la ejecución del presupuesto y en algunos casos las metas y/o las actividades de dichos proyectos. Sin embargo, no es posible conocer el avance y la situación real en la que se encuentran estos proyectos. Falta además que en el Módulo de Deuda Pública del Portal de Transparencia del MEF figuren los sectores (Comercio, Salud, etcétera) a los cuáles pertenecen los proyectos. El MEF debería preocuparse porque este tipo de información esté al alcance de la ciudadanía. Créditos atados. Con frecuencia, países y organismos extranjeros nos ofrecen créditos en condiciones muy favorables, incluso, por lejos, mejores que las del mercado (en términos de tasa, períodos de gracia y de repago, etcétera). El análisis aislado de las condiciones de un crédito puede en determinado momento llevar a que se favorezca el crédito “más barato” sin reparar que el mismo está sujeto a la obligación del Perú de adquirir determinada maquinaria, equipos o servicios de determinados proveedores en condiciones, esta vez, muy poco favorables para el Perú, con lo cual “lo barato nos termina costando caro”. Esa ha sido una práctica recurrente en financiamientos otorgados por países como China, Japón, Francia y España. En ese sentido, hace bien la Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2005 en exigir que toda adquisición deba licitarse, evitando así los costosos créditos atados. El MEF debe cuidar de hacer pública toda operación de crédito y de adquisiciones y dar a conocer el costo total de adquisición de bienes y servicios. A su vez, toca al Congreso de la República y, subsidiariamente, a la Contraloría General de la República y a la ciudadanía en general vigilar porque se cumpla lo estipulado en la ley. Estrategia de manejo de la deuda. La Dirección General de Endeudamiento Público del MEF debe dar a conocer anualmente cuál es su estrategia de manejo activo de las obligaciones a mediano y largo plazo del Estado con el objetivo que los ciudadanos sepan cómo se utilizan los recursos para reperfilar y pagar la deuda. No se trata de someter la estrategia a consulta ciudadana, pues es un tema técnico, sino hacer transparente esta información. El MEF debería publicar dos veces al año un informe en el cual explique el estado de la deuda pública, poniendo énfasis en su estrategia de cara al futuro, de tal manera que la ciudadanía pueda hacerse una idea de los siguientes pasos en este tema. En ese informe debería incluirse una referencia específica al costo de cada fuente de financiamiento, incluyendo todos los componentes que impactan cada operación (comisiones, intereses y otros gastos). Es importante que la ciudadanía esté en capacidad de hacer comparaciones útiles a fin de persuadirse de la solvencia del manejo de la deuda. Reporte de las multilaterales. Los organismos multilaterales (FMI, BID, BM, CAF, entre otros) preparan informes anuales y rinden cuenta pública de sus operaciones a nivel mundial, para lo cual vienen implementando una política de disponibilidad de la información respecto al servicio de la deuda. Si bien los organismos internacionales suelen hacer informes de descripción de los proyectos financiados así como reportes de avances y seguimiento de los mismos, la mayor parte de esta información no es de acceso público a través de los portales de información. Los ciudadanos no pueden conocer si se cumplieron los objetivos, las metas o los temas pendientes respecto de proyectos que involucraron recursos de la deuda. A nivel local interesa conocer el impacto de la gestión de esos proyectos y, sobre todo, el cumplimiento de los términos de los contratos de endeudamiento celebrados con el país y, en particular, el impacto de los proyectos financiados por ellos en el desarrollo nacional. En tal sentido, resulta recomendable que los organismos multilaterales preparen y difundan reportes periódicos, en lenguaje sencillo y entendible para la ciudadanía, acerca del avance de sus operaciones en el país, la calidad del endeudamiento público y los resultados logrados por las inversiones realizadas, así como los criterios con que privilegian y/o escogen los proyectos que finalmente deciden financiar. Código de ética y certificación. Para una oportuna, eficaz y acertada toma de decisiones de manejo de la deuda pública se requiere un equipo altamente calificado y conocedor de la materia. Dado lo específico y técnico de ese perfil y, sobre todo, tomando en cuenta la necesidad de evitar el uso de información privilegiada en beneficio propio o de terceros, debería crearse un régimen de transparencia semejante al que existe en el sector privado para los profesionales encargados de las inversiones de las empresas de seguros y AFPs. En línea con la tendencia internacional, en enero del 2005, la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) estableció lineamientos para que las empresas bancarias, de seguros y AFP adopten códigos de ética que regulen las inversiones personales, el uso de información reservada y la adopción de mejores prácticas en inversiones y riesgos por parte de su personal. Asimismo, en el caso de personal con menos de cinco años de experiencia, la SBS ha establecido la necesidad de una certificación internacional (esto es, un examen) del referido profesional en materia de inversiones y riesgos. Por ley, todo funcionario que por la naturaleza de su función o de los servicios que brinda accede a información privilegiada está obligado a guardar secreto de ella y está impedido de prestar servicios en las instituciones privadas comprendidas en el ámbito de su función hasta un año posterior a su alejamiento del cargo. Más allá de esas obligaciones legales que tiene cualquier funcionario, esté o no a cargo del portafolio de la deuda pública, se propone que, al igual que en el sector privado, se implemente un código de ética para la administración de la deuda pública, aplicable a todo aquel en posesión de información privilegiada y/o en capacidad de influir sobre el manejo de aquella. Ello contribuiría a dotar de mayor legitimidad a esa función. Rol de la Contraloría. La Contraloría en tanto órgano de control tiene la potestad de evaluar la actuación gubernamental, sea ésta financiada con deuda o no. En tal sentido, debería dar a conocer sus informes de control sobre las entidades vinculadas al manejo de la deuda pública y las respuestas de las autoridades, pues ello contribuye a dotar de legitimidad a la administración de los pasivos del Estado. Responsabilidad ciudadana. El acceso a información sobre el estado y manejo de la deuda nacional no solo es un derecho y prerrogativa ciudadana sino que impone la obligación de velar porque la transparencia no sea usada con el fin de entorpecer la correcta gestión del Estado. Un adecuado manejo de la cartera de pasivos del Estado supone que los funcionarios públicos puedan e incluso tengan, en determinadas circunstancias, que tomar decisiones riesgosas pero eficientes y de alto rédito para el país. Es responsabilidad de nosotros los ciudadanos cuidar y promover que los funcionarios que tomen esas decisiones sean debidamente reconocidos y no se vean perjudicados, pues con ello nos perjudicamos todos. Más Eficiencia Control del déficit fiscal. La condición estratégica más importante para un adecuado manejo de nuestra deuda pública es cuidar que se reduzca el déficit fiscal, es decir, reducir el gasto público innecesario, mejorar la calidad del mismo y aumentar la recaudación. De poco sirve una refinanciación total de la deuda pública en excelentes condiciones si no se hacen reformas eficaces por el lado de los ingresos y los gastos fiscales, pues tarde o temprano se caerá nuevamente en una situación de deuda desfavorable. Sólo manteniendo la disciplina en la política fiscal, asegurando que el gasto público sea consistente con la estabilidad financiera del gobierno y previniendo, en la medida de lo posible, la emisión de pasivos para gastos no productivos (por ejemplo, la compra de armamento obsoleto o innecesario) podrá contar el país con las condiciones necesarias para una adecuada política de endeudamiento. En el mediano plazo debemos aspirar a no tener déficit fiscal y luego, empezar a tener superávit (como bien lo han sabido hacer México y Chile). Prioritario para ello resulta entonces, impulsar el aumento de los ingresos fiscales mediante una reforma tributaria que tome en cuenta la alta informalidad del país y aumentar la eficiencia en el gasto público a través de la promoción de una gestión eficiente en el Estado. Cumplimento del Mandato Constitucional. El Artículo 78º de la Constitución Política prohíbe que el Estado peruano se endeude para cubrir gastos corrientes. Es decir, sólo puede endeudarse para solventar gastos de capital o deuda por pagar. Desde el 2001, cada vez más se destina mayor parte del presupuesto para atender el servicio de la deuda. Si esta tendencia continúa, la proporción de recursos asignada a gastos corrientes y de capital serán menores. Mientras más parte del Presupuesto de la República se destina al pago de la deuda, quedan menos recursos para hacer frente al gasto corriente. En tal sentido, las autoridades hacen bien en impulsar un programa para reperfilar la deuda, especialmente en vista de que los pagos por el servicio de la misma del 2005 al 2008 son bastante altos (5.2% del PBI en promedio y el servicio del 2005 representa 29% del Presupuesto). Debemos cuidar que no se viole el Artículo 78º de la Constitución y que el servicio de la deuda pública no sea proporcionalmente tan alto. Sostenibilidad. El ratio Deuda Pública/PBI del Perú es 45% mientras que el de Chile y México es 15% en ambos casos. A su vez, el ratio Deuda Pública Externa/Exportaciones del Perú es 1.95 mientras que en el caso de Chile y México es por lejos menor a uno (0.19 y 0.51, respectivamente). Es cierto que el Perú ha mejorado estos ratios en los últimos años, pero aún se pueden seguir mejorando para que la deuda pública sea aún más sostenible. Para ello debemos cuidar que el PBI y las exportaciones crezcan sostenidamente y a tasas más altas, apuntando a ratios Deuda/PBI de por lo menos 30%, y Deuda Externa/Exportaciones de uno. Con ello se logrará una reducción significativa del riesgo país que redundará en una disminución del costo de financiamiento tanto para el sector público como para el propio sector privado. Riesgos y manejo de la deuda. Las autoridades deben disponer de una estrategia para el manejo adecuado de los pasivos del Estado dirigida a conformar una estructura de deuda que minimice los riesgos externos. Estos riesgos pueden estar asociados a monedas (riesgo cambiario), mercados (volatilidad), emisores (riesgo país) o a tipo de instrumentos (liquidez, coberturas, etcétera). Una estrategia de manejo de riesgos óptima debería buscar diversificar y tener una composición eficiente de la cartera de obligaciones (menores pérdidas esperadas asociadas a cada nivel de riesgo). De allí la importancia de considerar la estructura de la deuda por monedas, por tipo de instrumento, por periodos de vencimientos, por tipo de acreedor, entre otros. Un mayor nivel de deuda asociado a un buen manejo de los riesgos financieros externos relacionados con monedas y mercados (baja volatilidad) puede constituir una estrategia adecuada para el mediano y largo plazo. De otro lado interesa no sólo el stock de la deuda pública sino el nivel de servicio anual que se requiere. Un nivel bajo del stock de deuda pública con un servicio alto (por deuda contraída en condiciones financieras desfavorables) no es deseable. La conformación de una estructura adecuada del portafolio de deuda pública es un tema especializado y complejo que toma en cuenta el entorno de política macroeconómica, el grado de desarrollo del mercado doméstico y finalmente el costo y riesgo de las distintas alternativas de financiamiento. En el caso del Perú, la exposición al riesgo cambiario y, en menor grado, a la tasa de interés son aún importantes, resultando necesario poder mitigarlos (recuérdese que la deuda total aumentó en los últimos cuatros años cerca de US$ 2,000 millones sólo por efecto del tipo de cambio). En tal sentido, el objetivo debe ser conformar una estructura de deuda de bajo riesgo y que tenga el menor costo posible con la combinación de plazos, tasas de interés, tipos de moneda e instrumentos financieros más adecuados. Las autoridades deberían dar a conocer cómo piensan encarar el tema. Mercado doméstico. El desarrollo de un mercado doméstico de bonos de gobierno contribuye a reducir el riesgo cambiario, de refinanciación y de tasa de interés, y es quizás uno de los retos más difíciles para economías emergentes como la peruana. El gobierno ha hecho avances muy importantes en el desarrollo del mercado doméstico, tema fundamental en la reducción del riesgo y del costo a mediano plazo, iniciativa que debe favorecerse aún más, mereciendo la debida atención por parte de la opinión pública. Diversificación de fuentes de financiamiento. La diversificación de fuentes de financiamiento impulsada por el gobierno desde 2002 contribuye a tener una estructura del portafolio de deuda con menos exposición a ciertos riesgos externos, cosa que es saludable. La recomposición de la cartera de deuda externa (reducción en 11% del stock de préstamos externos e incremento de 120% del de bonos del 2001 a fines del 2004) apunta en esa dirección. Ello, sin embargo acarrea costos (la sustitución de bonos por préstamos implica el aumento de tasas de interés con lo cual el servicio de deuda en el futuro será más costoso) y plantea la necesidad de impulsar mayores niveles de transparencia en el gasto público pues los bonos son ingresos de libre disponibilidad que no están atados a determinados proyectos de inversión y donde no hay una entidad de desarrollo (BID, CAF, BM) encargada de monitorear cada desembolso y el impacto de cada proyecto. Ampliación de opciones de crédito. Para atender necesidades de infraestructura del país (estimadas en US$ 18,000 millones) es importante promover nuevas inversiones e impulsar mecanismos novedosos de asociación público-privada, incluyendo concesiones y esquemas con garantías de terceros. Existen mecanismos de financiamiento que permiten realizar proyectos con la garantía de un organismo con mejor calificación de riesgo (la CAF o el Banco Mundial, por ejemplo), conocidos como “credit enhancement”. Deben evaluarse medidas alternativas de este tipo, que pueden resultar, en conjunto, en un menor costo de financiamiento para el país. Indicadores de retorno de la inversión. Hay que entender que dado que somos un país con escasos recursos y muchas necesidades, lo óptimo es endeudarse solamente cuando el dinero del préstamo se invierte y el retorno de esa inversión es superior a la deuda contraída. Así se paga la deuda con los frutos del dinero invertido. En la actualidad, gran parte del endeudamiento se usa para amortizar deuda contraída anteriormente, pero la otra parte está destinada a gasto público. Por lo que es necesario mejorar la calidad del gasto financiado con deuda pública, para lo cual es indispensable la implementación de un sistema eficiente de evaluación y gestión de proyectos públicos, además de trabajar en una reforma del Estado. En tal sentido, resulta necesario desarrollar indicadores que permitan medir de alguna forma la capacidad que tiene el país de generar retornos de las inversiones que hace, tanto productivas como sociales. Esto aportaría un elemento de juicio más para evaluar la viabilidad del endeudamiento público. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) fue creado justamente para hacerle seguimiento a las inversiones y mejorar la eficiencia del gasto público en ellas, debiendo cumplir una función primordial de garantizar que no se lleven a cabo proyectos no rentables, no sostenibles o que dupliquen otras inversiones. Se debe velar porque todos los proyectos de inversión pasen por el SNIP, evitando exoneraciones (como se intentó con Petroperú) y distorsiones, y porque se fortalezca este mecanismo. Profesionalizar la gestión. El éxito de la gestión de una Oficina de Deuda Pública depende en gran medida de su estructura organizativa así como de la flexibilidad que le permite su marco legal para administrar los pasivos del Estado y los riesgos inherentes a tal manejo. El equipo profesional que administra el portafolio de pasivos del Estado debe operar en un entorno institucional que lo aísle de presiones políticas o de intereses cortoplacistas. Por citar un ejemplo, en 1990 en Irlanda se creó una agencia de deuda independiente de la Estructura del Estado y del Banco Central de Reserva basada en una clara delegación de funciones y estrictos controles vía normas legales claras y un comité asesor. Además se incluyeron objetivos concretos, estándares de eficiencia de gestión puntuales y niveles preestablecidos de exposición a riesgos. En esa línea, la Oficina de Deuda Pública debería estar dotada de autonomía funcional, administrativa y presupuestal, bajo responsabilidad de su máximo órgano. Control de los pasivos contingentes. Hay obligaciones que asume el Estado que no son deuda pública (por ejemplo, la deuda correspondiente a los bonos de la reforma agraria o los montos de dinero exigidos en procesos judiciales que se siguen contra las diferentes entidades del Gobierno Central, denominados también “pasivos contingentes”) y que se honran a través del Presupuesto de la República, con lo cual no están sujetas al escrutinio y mecanismos de registro, seguimiento y control de la deuda pública. Si bien los principios contables no permiten contabilizar a largo plazo los pasivos contingentes, es importante mantener un estricto control de estos pasivos para evitar significativos riesgos presupuestarios en el futuro. El presupuesto anual del sector público define las proyecciones del flujo de caja, ingresos y egresos. Sin embargo, no provee toda la información requerida para una administración adecuada de los activos y los pasivos del Estado. Así, en el caso del Presupuesto de la República sólo se consideran las obligaciones reconocidas y registradas como deudas, más no contingencias u obligaciones por regularizar que podrían devenir en desembolsos futuros En tal sentido, se requiere tener un Balance del Estado peruano que incluya además de los ingresos y egresos fiscales, los activos y los pasivos para así reflejar la solvencia real del Estado. El Presupuesto Público no incluye todo esto, y sin duda, cada vez que una contingencia se materialice se requieren recursos del Tesoro. Más Responsabilidad Grado de inversión. Como país debemos aspirar a merecer la evaluación de “grado de inversión”, que contribuirá a reducir el costo del crédito y tener mayor acceso a fuentes de financiamiento. Para ello, debemos honrar plenamente los compromisos contraídos, buscando no hipotecar a las siguientes generaciones recurriendo, sin más, al fácil expediente de la deuda pública para financiar el déficit. Toca analizar las causas del déficit y la eficiencia del gasto público y tomar medidas para mejorarlos. Desarrollo sostenible. Las autoridades hacen bien en impulsar la reducción del déficit fiscal, y por consiguiente, impulsar la reducción del riesgo país. Ello supone que el ratio Deuda Pública/PBI disminuya a lo largo del tiempo, pero sin olvidar la coyuntura y la realidad social del país. Toda vez que indicadores como el riesgo país miden la capacidad de repago de la deuda pública más no necesariamente la presión social sobre la reducción del gasto público debido al servicio de la deuda, es importante buscar también que el stock nominal de la deuda se reduzca en el tiempo. En tal sentido, el objetivo de mediano plazo de manejo de la deuda pública debe ser déficit cero y que no aumente el saldo nominal de la deuda pública. A largo plazo, el objetivo debe ser tener un presupuesto equilibrado dados los ciclos expansivos o recesivos de toda economía, es decir, en los ciclos expansivos tener un superávit fiscal y ahorrar lo suficiente para que se puedan enfrentar los ciclos recesivos. En promedio, en el largo plazo se tendrá un presupuesto equilibrado y como consecuencia, no sólo no aumentará el stock de deuda sino que disminuirá. Responsabilidad del prestamista. Los organismos y entidades acreedoras (multilaterales y privadas) velan por el estricto cumplimiento de los términos pactados y, en tal sentido, hacen un efectivo seguimiento a los proyectos financiados, siendo responsabilidad del país y de la entidad estatal ejecutora receptora de los fondos garantizar la correcta asignación y destino de los mismos. Así, desde una perspectiva estrictamente contractual, las obligaciones del prestamista se agotan con la transferencia de los recursos en las condiciones estipuladas. Limitarse a una lectura contractual o legalista de la deuda pública es descontextualizar en gran medida la relación de la deuda con el desarrollo. Ello, entre otros factores, porque los acreedores, en particular los bancos y los organismos multilaterales cuentan con una vía costo-eficiente para impulsar reformas sustantivas en el aparato estatal: las condicionalidades a que pueden estar sujetos los desembolsos. Es responsabilidad del prestamista visualizarse como socio del desarrollo sostenible del país (y no solo como tenedor de sus acreencias). En tal sentido, los organismos acreedores deben evaluar el abanico de condicionalidades que en materia de transparencia y rendición de cuentas, consulta y participación ciudadana, y profesionalización del servicio civil podrían estipular en sus contratos, e incluso penalizando su incumplimiento, lo que sin duda generará mayores incentivos para la implementación real de los proyectos. Responsabilidad del Congreso. El Congreso no debe limitarse a aprobar cada año la Ley de Endeudamiento sino que debe ser el garante de la estabilidad fiscal. Para ello, debe procurar que no se incluyan “nuevas partidas sin financiamiento”, esto es, dejar que por la vía presupuestaria se creen nuevos pasivos para todos. Además, también debe tener un rol de vigilancia en el manejo de la deuda pública. Así, en las legislaturas debería haber una rendición de cuentas de los objetivos y los avances en el manejo de la deuda, así como una evaluación del uso de los fondos fruto del endeudamiento público Responsabilidad del Gobierno Central. Reducir el déficit fiscal supone priorizar y concentrar la acción del Estado en actividades eficientes que contribuyan de manera directa a combatir la pobreza. La prudencia y equilibrio fiscal son responsabilidad de las autoridades, así como no ceder fácilmente ante exigencias de mayor gasto sin controles, como ocurrió en junio de 2004 con una ampliación de presupuesto S/ 1,456 millones (destinados principalmente a los sectores Educación, Salud, Defensa e Interior) y a fines del 2004 con la suma de US$ 25 millones destinados para la creación del Fondo de Defensa Nacional. Responsabilidad ciudadana. Los ciudadanos tenemos tres responsabilidades en el manejo de la deuda pública. La primera es exigir la transparencia de la información sobre la deuda pública en un lenguaje claro y sencillo. La segunda es exigir un manejo de la caja fiscal adecuado pues “deuda hoy son impuestos mañana”. Y la tercera es teniendo mayor conciencia ciudadana para colaborar con el manejo de los gastos e ingresos fiscales, no demandando “gasto público” cuando no es necesario y pagando todos los impuestos. Ello, porque la deuda y el déficit fiscal están íntimamente relacionados y si el déficit es alto no se debe a factores totalmente ajenos a la ciudadanía. De alguna manera, cada vez que la ciudadanía evade o deja de pagar los impuestos, cuando se pide mayor gasto público y exoneraciones, o cuando no se genera presión para una adecuada y eficiente asignación de los recursos públicos, los ciudadanos contribuimos a determinar el nivel de la deuda pública. ¿Cuánto menos nos endeudaríamos si todos pagáramos nuestros impuestos? ¿Cuánto menos si no hubieran exoneraciones? Los ciudadanos también tenemos que interiorizar nuestra responsabilidad en el manejo de la deuda pública. Vigilancia social. La vigilancia sobre el buen manejo de los recursos del Estado es responsabilidad de la sociedad civil y la ciudadanía en general. Si los ciudadanos estamos debidamente informados podremos formarnos una opinión sobre qué le conviene al Perú y qué no en materia de deuda, así como exigir que los fondos de la deuda sean utilizados para los objetivos que fueron obtenidos y no desviados a otros fines. Para lograrlo, se deben impulsar mecanismos de auditoria y vigilancia social, involucrando a entidades privadas y de la sociedad civil que realicen una auditoria social o llevando a cabo talleres de evaluación de impacto con los stakeholders y publicando los informes en los portales de transparencia correspondientes. NOTA: EN LOS CUADROS QUE LE MENCIONO USTEDES PUEDEN VER LOS VALORES DE LA DEUDA PUBLICA EN LA ACTUALIDAD, LOS RANGOS Y COMO DEBERIAMOS MANEJAR LA DEUDA EXTERNA PUBLICA GENERAL PARA EL MEJOR DESARROLLO SOSTENIDO DE NUESTRO PAIS ATTE.- RICARDO RISCO FERRER
Posted on: Wed, 03 Jul 2013 03:53:23 +0000
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