HISTORIA DEL FUERO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARAGUAYO por ALBERTO S. GRASSI FERNÁNDEZ EX. Miembro del Tribunal de Cuentas Prim 26 de abril de 2012 a la(s) 21:09 1.- Al ser promulgada la Ley Nº 325 del 23/11/1918 (derogada por la ley 879/81) “LEY ORGANICA DE LOS TRIBUNALES” en su art. 43 estableció: “El Superior Tribunal de Justicia conocerá originariamente, también en única instancia de las lesiones de derecho administrativo causadas a los particulares por la administración nacional o municipal, u oficina de su dependencia, cuando procedan en virtud de sus facultades regladas” 2.- Debemos recordar que en esa fecha se hallaba vigente la Constitución de 1870 que entró en vigencia el 25 de noviembre 1870 y que fuera instalada el 15 de agosto de 1870 bajo influencia del ejercito de la Triple Alianza. La misma constaba de 125 artículos y cuatro artículos adicionales. Constaba de dos partes la primera referida a las declaraciones generales: Derechos y garantías y de la ciudadanía. La segunda parte estaba referida a la organización del estado y consagraba la división de los poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Poder Legislativo adoptó el sistema bicameral. El Poder Ejecutivo fue ejercido por un Presidente cuyo mandato duraba cuatro (4) años pudiendo ser reelecto.- El capitulo XIV legislaba sobre el Poder Judicial y en su art. 110 prescribía que: “El Poder Judicial de la República será ejercido por un Superior Tribunal de Justicia compuesto de 3 Miembros y de los demás Juzgados inferiores que establezca la ley.” 3.- Como simple comentario histórico creo conveniente señalar que el Poder Judicial inicialmente estuvo compuesto por el Tribunal Superior de Justicia, un Juzgado en lo Civil, un Juzgado en lo Comercial, y un Juzgado en lo Criminal. El Ministerio Público representado por el Fiscal General del Estado. La Defensoría General de Pobres, Menores y Ausentes, y por tres Procuradores de Pobres. Para ser miembro del Superior Tribunal y de los demás juzgados se requiere ser Ciudadano paraguayo; tener 25 años de edad y tener una ilustración regular, gozarán de un sueldo correspondiente por su servicios que la ley determinará, el cual no podrá ser disminuido para los que estén desempeñando dichas funciones. (art. 111 C.N.). La última parte de esta norma fue respetada desde la promulgación de esta constitución, hasta el año 2002, aun para los magistrados inferiores.- Los primeros Miembros del Tribunal Superior de Justicia fueron, José del Rosario Miranda (28-XI-1870 al 30-I-1872), Juan Silvano Godoi (28-XI-1870 al 24-X-1871) y Miguel Haedo (28-I-1870 al 22-III-1871). El primer Juez de Primera Instancia en lo Civil fue Domingo A. Ortiz (1°-IX-1870 al 28-II-1871), el de lo Comercial fue José Dolores González (1°-IX-1870 al 28-II-1871) y el de lo Criminal fue Zenón Rodríguez (9-IX-1870 al 28-II-1871). El primer Fiscal General del Estado fue Juan Antonio Jara (28-XI-1870 al 16-I-1871). El primer Defensor General de Pobres, Menores y Ausentes fue Juan León Corvalán (9-IX-1870 al 1°-III-1871), y los tres primeros Procuradores de Pobres fueron Hermógenes Miltos (31-X-1870 al 1°-III-1871); Manuel del Valle (31-X-1870 al 1°-III-1871); Juan Bautista González (31-X-1870 al 16-I-1871). Estos datos fueron extraídos de la obra “OCHENTA AÑOS DE VIDA TRIBUNALICIA” del Dr. Arquímedes Laconich – editado en Asunción en el año 1951. 4.- En el contexto jurídico de la Constitución de 1870 fue dictada la Ley Nº 1462/35, “QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” y que fuera promulgada el 18 de julio de 1935. La misma constaba de 11 artículos y en su art. 1º establecía la competencia del Superior Tribunal de Justicia para conocer en única instancia del recurso contencioso administrativo, que no derogó lo establecido en el art. 43 de la Ley Nº 325/18, ORGANICA DE LOS TRIBUNALES, vigente en esa fecha. . 5.- Al asumir la Presidencia de la República el jefe victorioso del Ejército en campaña en la Guerra con Bolivia, Mcal. José Félix Estigarribia, quien luego de su proclama del 18 de febrero de 1940, dictó el Decreto Nº 1 de fecha 18 fe febrero de 1940 que derogó la Constitución de 1870 dejando subsistente únicamente el capitulo de la misma relativa al Poder Judicial.- Luego por Decreto Nº 2242 de fecha 10 de julio de 1940 decretó y sancionó que desde esa fecha entraba en vigencia la Constitución de 1940, en sustitución de la carta política de 1870, la nueva Constitución fue ratificada por un acto plebiscitario el 4 de agosto del mismo año. La nueva Constitución fue jurada el 15 de agosto de 1940. El art.80 de la Constitución de 1940 prescribió: “ El Poder judicial de la República será ejercido por una Corte Suprema compuesta de tres Miembros y el Tribunal de Cuentas y los demás Tribunales y juzgados inferiores que establezca la ley ”. Esta norma incorporó al Tribunal de Cuentas como parte del Poder Judicial con rango constitucional. Sin embargo, el citado Tribunal de Cuentas, desde su creación en la L.O.A de 1909 ya tenía potestades jurisdiccionales.- 6.- Retrotrayéndonos en el tiempo podemos señalar que el Tribunal de Cuentas creado en la L.O.A. de 1909, no colisionaba con el art. 110 de la Constitución de 1870 que refiriéndose al Poder Judicial y sus atribuciones expresaba: “El Poder Judicial de la República será ejercido por un Superior Tribunal de Justicia compuesto de tres Miembros y de los demás Juzgados Inferiores que establezca la ley”.- El art. 113 de la Constitución del 70 estatuía que los Miembros del Superior Tribunal y los Jueces de los Tribunales Inferiores son nombrados por el Poder Ejecutivo con arreglo del inc. 4°), art. 102, es decir que el Poder Ejecutivo nombraba los Magistrados del Superior Tribunal de Justicia con acuerdo del Senado, y los demás empleados inferiores de la administración de justicia con acuerdo del mismo Tribunal Superior. Consecuentemente el Tribunal de Cuentas, por imperio de la ley, creado por ley de la República en el año 1909, era un órgano jurisdiccional encargado del juzgamiento de todas las cuentas a que se refiere el art. 115, es decir, de la rendición de cuentas de las reparticiones, empresas públicas y establecimientos públicos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de beneficiencias públicas. El Tribunal de Cuentas funcionará bajo la Superintendencia de Tribunal Superior de Justicia quien dictará los reglamentos convenientes para asegurar el orden, la disciplina y el buen desempeño del Tribunal (art. 140 L.O.A de 1909). Los miembros del Tribunal de Cuentas, conservaran sus empleos por el término de 4 años, no pudiendo ser removidos antes sino por sentencia del Superior Tribunal de Justicia recaída en juicio sumario. Para tomar posesión del cargo prestaran juramento ante el Superior Tribunal de Justicia (art. 143 L.O.A. de 1909) Los Miembros del Tribunal podrán excusarse y serán recusables por las mismas causas de los Jueces de Primera Instancia. De las recusaciones que se promoviere, entenderá el superior Tribunal de Justicia y los miembros impedidos serán reemplazos por los suplentes designados por sorteos (art. 145 L.O.A. de 1909). Tendrán uno o mas secretarios que autorizaran con sus firmas las resoluciones que dicten. Funcionara en los días y hora que designen su reglamentos sin feria en el año (art. 147 L.O.A. de 1909). El art. 119 fijaba su competencia. Las cuentas rendidas conforme al art. 115 solo podrán ser definitivamente aprobadas o desaprobadas por el Tribunal de Cuentas. Su jurisdicción es definitiva en esto, y en consecuencia su fallo será el único que exonere de todo cargo a los responsables (tenia efecto de cosa juzgada). Daba oportunidad al ríndete a presentar pruebas de descargo en un termino que no podrá exceder de 20 días, llamándose a continuación Autos para Sentencia que debía ser notificada al interesado (art. 156 L.O.A. de 1909). El art. 158 de la citada ley prescribía que las sentencias del Tribunal de Cuentas tienen carácter de cosa juzgada. El articulo 166 de la mencionada ley establecía que: “interpuesto el recurso de nulidad el Tribunal de Cuentas informara sobre los fundamentos de el e inmediatamente elevare el expediente al Tribunal Superior de Justicia para su resolución”.- De las normas transcriptas antecedentemente, no cabe ninguna duda que el Tribunal de Cuentas tenia facultades jurisdiccionales y quiérase o no era un órgano del Poder Judicial, subordinada al Superior Tribunal de Justicia, luego convertida en Corte Suprema de Justicia.- Con la derogación de las funciones conferidas al Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, en abierta violación al articulo 265 de la Constitución Nacional de 1992, actualmente ningún funcionario público tiene la seguridad que sus cuentas aprobadas a partir de la Ley Nº ....... no puedan ser revisadas en lo sucesivo por la sencilla razón de que las aprobaciones actuales carecen del efecto de COSA JUZGADA. 7.- Volviendo a la Ley Suprema de 1940, la misma, en el capítulo correspondiente al Poder Judicial estableció en el art. 85 que: “El Tribunal de Cuentas entenderá en los juicios de lo Contencioso-Administrativo y en el examen y aprobación de la cuentas de inversión del dinero publico. Los Miembros del Tribunal de Cuentas serán nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Corte Suprema”. (a partir de esta fecha la denominación del Superior Tribunal de Justicia quedó sustituida por la de Corte Suprema de Justicia).- 8.- El art. 86 de la ley citada antecedentemente fijó las condiciones para acceder al cargo de Miembro de dicho Tribunal en los siguientes términos: para ser Miembro del Tribunal de Cuentas se requiere ser ciudadano paraguayo, haber cumplido 30 años de edad y poseer titulo universitario o haber sido Ministro o Jefe de Administración Financiera. La ley establecerá la forma de dar INAMOVILIDAD A LOS MIEMBROS DEL TRIBUNAL DE CUENTAS. 9.- El art. 87 de la citada Ley Suprema garantizaba la independencia del Poder Judicial en los siguientes términos: “solo él puede conocer y decidir en actos de carácter contencioso; su potestad es exclusiva en ellos” y a continuación concedía al Poder Ejecutivo una facultad a mi parecer insólita al expresar: “si bien la ley podrá constituir a la autoridad administrativa en Jueces de Primera Instancia para lo contencioso-administrativo” que nunca se dio en derecho, pero que acontecía de hecho, pues la resoluciones definitivas que causan estado son recurribles ante el Tribunal contencioso-administrativo. La no constitución de la autoridad administrativa en Jueces de Primera Instancia por ley impide que dichas resoluciones tengan el efecto de cosa juzgada, que la experiencia de 18 años de magistratura, me llevan a la convicción de su razonabilidad, tanto para la administración como para los administrados, dadas las circunstancias sumamente variables de la realidad social que obligan emitir los actos administrativos para satisfacer las necesidades del Estado cuyo fin ultimo es el bienestar general de quienes habitan en esta república. 10.- El Decreto-Ley Nº 8723 del 8 de setiembre de 1941 que amplió la Ley Nº 1462/35 sobre el procedimiento para lo contencioso administrativo, estableció en su articulo 2º que: “La jurisdicción contenciosa-administrativa conferida al Superior Tribunal de Justicia por el art. 43 de la Ley Orgánica de los Tribunales y por la ley Nº 1462, de fecha 18 de julio de 1935 corresponde al Tribunal de Cuentas.” Sobre este punto es oportuno aclarar que el TRIBUNAL DE CUENTAS fue creado por la LEY DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA del 22 de junio de 1909, ya comentada en el numeral 6.- al que nos remitimos.- Por Decreto 5311 del 30 de setiembre de 1936, el Presidente provisional de la República del Paraguay, Coronel Rafael Franco declaró comprendido en la disposición del inc. 2º, art. 318 de la Ley 325, DE ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES, a los Miembros integrantes del Tribunal de Cuentas, a quienes se ordenaba la incompatibilidad de la función con ningún otro cargo profesional que deba impedirle la dedicación absoluta de su tiempo y atención al buen desempeño a su cargo, como así mismo a actividades comerciales, con excepción de la docencia, derecho este que ya fuera reconocido por ley Nº 720 de fecha 4 de junio de 1925.- Como vemos, el fuero contencioso-administrativo, fue desarrollándose con el correr de los años, a partir de un simple articulo inserto en la Ley Orgánica de los Tribunales hasta la sanción de la ley 1462/35, y aplicada, como vimos, por los distintos órganos señalados antecedentemente. La dinámica del tiempo, hizo evolucionar el fuero contencioso-administrativo de acuerdo a los requerimientos de las condiciones económico – sociales y culturales del Paraguay aunque en menor grado que en otras latitudes.- 11.- Con el correr del tiempo nuestra legislación avanzó, pero muy lentamente, en tal sentido se dictó la Ley Nº 397 del 8 de setiembre de 1956, permitiendo que las sentencias del Tribunal de Cuentas sean apelables ante la Corte Suprema de Justicia, siempre que recaigan en causas cuya importancia pecuniaria exceda la cantidad de 50.000 Gs., hasta entonces las sentencias en materia de lo Contencioso – Administrativo, eran irrecurribles por ausencia de norma legal que lo estableciera. 12.- Al promulgarse la Constitución del año 1967, el Tribunal de Cuentas fue dividido en dos salas. La Primera, con competencia exclusiva en los juicios contencioso administrativos y la Segunda, con competencia en el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación, conforme lo estableció el art. 203 de la citada norma fundamental. Este último párrafo, debe entenderse como “Control y Juzgamiento” pues el art. 203 de la C.N. opera conjuntamente con el art. 199 del mismo cuerpo legal, que establece: “Queda garantizada la independencia del Poder Judicial. Solo él puede conocer y decidir en los actos de carácter contencioso”. Esto no significa otra cosa que solo el Tribunal de Cuentas da el carácter de fuerza de cosa juzgada a las cuentas controvertidas. Tal es la competencia de los TRIBUNALES DE CUENTAS en el derecho comparado. Citar ejemplos........................................................... 13.- La ley N° 879/81 “CODIGO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL” que sustituyo a la antigua ley 325/18 “ORGANICA DE LOS TRIBUNALES “,trasegó en su art. 30 lo sustancial de lo establecido en el art. 203 de la Constitución Nacional, ya que la Ley 1462/35 citada antecedentemente siguió vigente. 14.- En la citada ley 879/81, hubo un pequeño avance en materia del proceso Contencioso Administrativo, al establecer en el art. 28, numeral 1., inc. i) entre las facultades de la Corte Suprema de Justicia la facultad de ésta para conocer “ de las quejas por denegación de recursos o por retardo de justicia interpuestos contra los Tribunales de Cuentas...”, y en el numeral 2 ,inc. a) del mismo articulo “la de entender por vía de apelación y nulidad: a) de las sentencias definitivas dictadas por el Tribunal de Cuentas” y en el inc. b) de la misma norma la de entender: “de las resoluciones originarias de los Tribunales de Apelación en lo Civil, Comercial y, de Cuentas”.- 15.- Con la promulgación de la Ley Nº 125/91 - Que establece el nuevo Régimen Tributario se produjo otro avance legislativo en el proceso Contencioso Administrativo al derogarse el SOLVE ET REPETE (que exigía el previo pago de los impuestos para acceder a la demanda Contencioso Administrativa).- Es así que la mencionada ley en su Art. 254º, bajo el epígrafe de, Derogaciones expresas establece: “Con la puesta en vigencia de la presente ley, en los términos del artículo anterior quedarán derogados los tributos previstos en las siguientes disposiciones legales: 1) Ley Nº 1.462 del 18 de julio de 1935, articulo 3º, inciso e).” El art.3º de la Ley Nº 1462/35 era la norma que consagraba el SOLVE ET REPETE. Esta derogación expresa, prevista en La mencionada Ley Nº 125/91, es de carácter general, pues a partir de ella, el previo pago de cualquier impuesto, sea del órgano que fuere, deja de ser un requisito formal para acceder a la demanda Contencioso Administrativa.- 16.- Los Constituyentes que sancionaron y promulgaron la Constitución de 1992, debatieron sobre si mantenían o no a los Tribunales de Cuentas con rango constitucional, arribando a la conclusión de mantenerlo en los siguientes términos: “Artículo 265 - Del Tribunal de Cuentas y de otras magistraturas y organismos auxiliares: Se establece el tribunal de cuentas. La ley determinará su composición y su competencia”. Esta norma fue puesta en la sección del Consejo de la Magistratura, cuando en puridad debió estar puesta en la sección de las Disposiciones Generales ------------------------------ Es conveniente señalar que a esa fecha estaba en plena vigencia la Ley Nº 1462/35 ya citada y la ley de ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE 1909 que determinaba la funciones, competencias y procedimiento del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala.- A criterio de quien escribe esta breve reseña, la Constitución de 1992 suprimió el rango constitucional de la Primera Sala del Tribunal de Cuentas (fuero Contencioso-Administrativo), que está regido por el art. 30 de la ley 879/81 (C.O.J.) y la ley 1462/35 que establece el PROCEDIMIENTO PARA LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, mas no así la del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, cuya competencia, como señaláramos en el numeral 6.-, estaba regida en la Ley de Organización Administrativa del año 1909, (vigente en el tiempo que se dicto la Constitución de 1992) e igualmente por el art. 30 de la ley 879/81del (C.O.J.) en los siguientes términos: a la segunda sala (compete) el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación conforme a los dispuesto en la Constitución, precepto que se halla en concordancia con el art. 248 de la C.N., que fija la independencia del Poder Judicial al decir que: “Queda garantizada la independencia del Poder Judicial. Solo este puede conocer y decir en los actos de carácter contencioso”.- 17.- En los inicios de aplicación de la Ley Nº 1462/35, solo eran justiciables los derechos subjetivos, mas con el correr del tiempo lo fueron también los intereses legítimos y hasta los simples intereses, esto último con sustanciales limitaciones.- La justiciabilidad de los intereses legítimos y de los simples intereses fueron incorporados por vía jurisprudencial, por imperio de los hechos que así lo ameritaban, pues de no acogerlos en las demandas, quedarían impunes actos administrativos irregulares con grave lesión para los administrados. Ya en el derecho comparado, las legislaciones extranjeras lo habían acogido, por imperio de la realidad económico – social, recogida primero por la doctrina de estudiosos en la materia, luego por la jurisprudencia y por último en la legislación. Dromi en su obra Derecho Administrativo, denomina a las tres figuras jurídicas citadas como Derechos Subjetivos Públicos. 18.- Julio R. Comarida en su obra Derecho Administrativo, II Edición, Editorial Lexis Nexis, Año 2003, prologado en su primera edición por el profesor Miguel S. Marienhoff, en una parte del mismo expresa: “Gran parte de los problemas abordados por el Dr. Comarida aún está en un período de franca elaboración doctrinal y jurisprudencial. El derecho administrativo todavía es un Derecho in fieri” (las negritas me pertenecen).- El derecho administrativo, que nació en nuestro país a principios del siglo XX, se halla todavía en un proceso de formación, los que nos obliga a adecuarnos a las conquistas alcanzadas en lugares donde el mismo esta mas avanzado. Deberíamos comenzar dictando la ley de Procedimientos Administrativos donde se establezcan las normas del procedimiento que se aplicaran ante la administración pública nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares, basados en los principios de la impulsión e instrucción de oficio, celeridad, economía, sencillez, informalismo y eficacia en los tramites.- 19.- Dictar el Código o Ley Procesal para lo Contencioso Administrativo, que regule el agotamiento de la vía administrativa y sus excepciones al agotamiento de las mismas; La unificación de los plazos procesales para recurrir de los actos administrativos, que por el principio de igualdad debe ser el mismo que tiene la Administración Pública para contestar la demanda, es decir diez y ocho (18) días; Determinar los requisitos para que los jueces otorguen las medidas cautelares contra el Estado y dispongan la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. Ampliar el Proceso Contencioso Administrativo, otorgando al Tribunal imperio para ejecutar sus propias sentencias, ya que hasta la fecha solo puede confirmar o revocar las resoluciones impugnadas. Establecer la acción de ilegitimidad Regular razonablemente los requisitos de admisión de la demanda y los requisitos formales tales como la individualización del demandado y del coadyuvante; individualización precisa y concreta del acto impugnado; breve relación de los hechos, señalar con precisión la documentación acompañada; el derecho conculcado y la petición concreta de los solicitado, etc. 20.- Concluyo esta breve reseña de la historia del proceso Contencioso Administrativo del Paraguay con las mismas palabras con que el Dr. Arquímedes Laconich prologo su obra “OCHENTA AÑOS DE VIDA TRIBUNALICIA” donde citando al gran Maestro del Derecho Procesal Uruguayo decía: “dedicado al Magistrado que ha tenido la virtud de haber tenido el fuego en la mano y no haberse quemado; haber tenido el secreto en los labios y haberlo sellado; haber tenido la tentación en el pecho y no haber sucumbido; haber sido sobrio frente a la concupiscencia, humilde ante la sensualidad del poder, virtuoso ante la grandeza” (Couture. Estudios de Derecho Procesal. T. I. Pág. 186). Debo manifestar mi gratitud al Dr. Enrique Bordenave quien gentilmente revisara este trabajo y me hiciera sugerencias para mejorarlo. Asunción, 19 de febrero de 2005.- Alberto Sebastián Grassi Fernández abogado
Posted on: Sat, 21 Sep 2013 23:22:13 +0000
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