Pro Consumidor no tiene facultad para imponer multas Recientemente vimos las declaraciones de Altagracia Paulino, donde se queja de una sentencia emitida por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo el 29 de Mayo del 2013, que declara que el organismo que dirige no tiene facultad para imponer multas. En nuestra condición de Presidente de la Asociación de defensa de consumidores CIUDADANO VIGILANTE, INC., lamentamos la decisión, pues esto le resta poder de disuasión a las normas protectoras de los consumidores. Para una mejor comprensión del tema debemos determinar, en primer lugar, si existe la facultad sancionadora de la administración pública para lo cual debemos analizar, las disposiciones de la constitución relativa a la facultad sancionadora de la administración pública; En segundo lugar, debemos determinar el origen del régimen de infracciones y sanciones contemplado en la ley 358-05; y por último, determinar si existe una delegación expresa de la ley 358-05 que faculte a Pro Consumidor a imponer multas a los proveedores. 1. La constitución y la facultad sancionadora de la administración La constitución de 1966 y sus modificaciones, no contemplaban expresamente la facultad sancionadora de la administración pública, lo que motivó un debate en la que unos sostenían que la administración publica podía aplicar sanciones administrativas siempre que ello no implicara penas de privación de libertad; otros que negaban tal facultad, pues implicaba una violación al principio de la separación de poderes. La nueva constitución, reconoce expresamente esta potestad a la administración publica pero bajo ciertas limitaciones: a) el principio de legalidad al disponer en el artículo 40 numeral 13 que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa; b) la potestad sancionadora debe estar establecida por ley; y c) la potestad sancionadora no implica privación de libertad. No hay discusión sobre la potestad sancionadora de la administración, pero dentro de los límites que reconoce la constitución. 2. El origen del régimen de infracciones y sanciones de la ley 358-05 El régimen de infracción y sanciones de la ley 358-05 es una copia de la ley de España 20/1984 del 18 de julio para la defensa de los consumidores y usuarios y del Real Decreto 1945/1983 del 22 de junio. El artículo 32 de la ley española dispone: 1. Las infracciones en materia de consumo serán objeto de las sanciones administrativas correspondientes, previa instrucción del oportuno expediente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir. 2. La instrucción de causa penal ante los Tribunales de Justicia suspenderá la tramitación del expediente administrativo sancionador que hubiera sido incoado por los mismos hechos, y en su caso la eficacia de los actos administrativos de imposición de sanción. Las medidas administrativas que hubieran sido adoptadas para salvaguardar la salud y seguridad de las personas se mantendrán en tanto la autoridad judicial se pronuncie sobre las mismas. El artículo 104 de la ley 358-05 dispone: “Las infracciones en materia de consumo serán objeto de las sanciones correspondientes, previa instrucción del expediente sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir. Párrafo I. En caso de instrucción de causa penal ante los tribunales de justicia, se mantendrán las medidas administrativas que hubieran sido adoptadas para salvaguardar la salud y seguridad de las personas en tanto la autoridad judicial se pronuncie sobre las mismas. Párrafo II. En ningún caso se producirá una doble sanción por los mismos hechos y en función de los mismos intereses públicos protegidos, si bien deberán exigirse las demás responsabilidades que se deduzcan de otros hechos o infracciones concurrentes”. Se advierte que cuando el legislador adopta el artículo 32 de la ley española, omite la palabra “administrativa”. Además, olvida que allí existía una potestad administrativa sancionadora expresamente reconocida en el artículo 25 de la constitución y que en desarrollo de esa facultad surgió el artículo 32 ya transcrito. 3. ¿Existe una delegación expresa de ley 358-05 a favor de Pro Consumidor para imponer multas? Para que el referido artículo 40 de la nueva Constitución pueda aplicarse, es preciso que los derechos y garantías que rigen el proceso penal se apliquen al procedimiento administrativo sancionador. Estos derechos y garantías fundamentales son: 1) principio de legalidad de las infracciones y sanciones; 2) Derecho a ser sancionado solo por autoridades imparciales (separación entre órganos de instrucción órganos decisorios); 3) Principio de culpabilidad; 4) Derecho a presunción de inocencia; 5) Principio de Prescripción 6) garantía de non bis ídem y prelación del pronunciamiento penal sobre el administrativo; 7) Derecho a la previa formulación de cargos; 8) Derecho a las pruebas; y 9) Derecho de proscripción de sanciones administrativas privativas de libertad. De todos estos derechos y garantías basta sólo veremos el principio de legalidad de las infracciones y sanciones, y el derecho a ser sancionado solo por autoridades imparciales, pues serán suficientes para descartar la posibilidad de que Pro Consumidor pueda imponer multas. 1. Principio de legalidad de las infracciones y sanciones La garantía de legalidad se identifica con el conocido principio penal nullum crime nulla poena sine lege, el cual exige la existencia previa de una norma legal que, por una parte, tipifique como “infracción” la conducta que se pretende castigar (principio de legalidad de la infracción: nullum crime sine lege); y, de otro lado, establezca la sanción aplicable a quienes incurran en dicha conducta. Es lo que dispone el artículo 69, numeral 7 de la nueva Constitución. Para reconocer la facultad sancionadora de Pro Consumidor se han argumentado las disposiciones de los artículos 23 y 27 de la ley 358-05 que señalan, respectivamente: “La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa, los casos de conflictos relativos a esta ley”, y “En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso”; además, el literal j) del artículo 31 que le confiere a la dirección ejecutiva de Pro Consumidor la función de “Dictar resoluciones relativas a la aplicación de esta ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia”. Sin embargo, de los textos antes transcritos se advierte que no existe una disposición expresa que atribuya a Pro Consumidor la facultad de imponer multas. Todo lo contrario, existen disposiciones que indican que las funciones de Pro Consumidor se limitan a las de inspección y vigilancia (artículo 24), a realizar investigaciones (artículo 117) y someter a los infractores ante las instancias judiciales competentes (artículo 19 letra g). 2. Derecho a ser sancionado solo por autoridades imparciales (separación entre órganos de instrucción y órganos decisorios) Este derecho aparece en el artículo 69 de la nueva Constitución, el cual contempla que toda persona tiene derecho a obtener la tutela judicial efectiva y con las garantías mínimas de: a) justicia accesible, oportuna y gratuita; b) derecho a ser oída en un plazo razonable por una jurisdicción competente e independiente e imparcial establecida con anterioridad a la ley; c) a presumir su inocencia y a tratarla como tal; d) derecho a un juicio público, oral y contradictorio en igualdad de condiciones y con el respeto de su derecho de defensa ordinal, y e) las normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas. Se trata de principios que cobraron carta de naturaleza en Inglaterra, a propósito de la formulación de la regla conforme a la cual “nadie puede ser juez en su propia causa”. La imparcialidad, dice Eduardo Jorge Prats, “no es más que la condición de tercero desinteresado del juez o sea, la de no ser parte, ni tener prejuicios a favor o en contra ni estar involucrado con los intereses de las partes del proceso, ni comprometido con sus posiciones, ni vinculado personalmente con éstas”. El respeto de esos principios exige que las autoridades o tribunales decidan los asuntos que se llevan a su conocimiento, sin ningún tipo de consideraciones extrañas al interés general. Se infringe, en consecuencia, tal principio —y por lo tanto se contraviene el ordenamiento jurídico— cuando se faculta a la administración pública a participar en la solución de un asunto en el cual tienen un interés personal, o sea, de carácter económico (imparcialidad objetiva). Asimismo, la imparcialidad y objetividad supone que el órgano a quien compete decidir un asunto no tenga una posición preconcebida, que pueda influirlo a decidir en una determinada forma (imparcialidad subjetiva), de manera que no queda satisfecho el referido principio cuando en la fase decisoria interviene, activamente, un funcionario que ha participado como perito o testigo en el procedimiento; y mucho menos se respeta la garantía de imparcialidad y objetividad cuando la decisión es adoptada por un juez o autoridad que ha adelantado opinión sobre el caso que le corresponde decidir. La neutralidad o imparcialidad del juez o autoridad debe acentuarse, igualmente, cuando ella ejerce una actividad punitiva, toda vez que entre el procedimiento sancionador y el proceso judicial penal se impone una comunidad de principios. Resultaría aplicable, por lo tanto, en cualquier procedimiento, sea judicial o administrativo, la garantía fundamental que informa toda la actividad punitiva del Estado, conforme a la cual nadie puede ser sancionado sino por autoridades imparciales. El rango constitucional del principio de imparcialidad ha sido extendido por la jurisprudencia al orden contencioso administrativo. En efecto, la Suprema Corte de Justicia reconoce este derecho cuando al consagrar el principio de razonabilidad señala que el artículo 8.5 de la Constitución confiere a los tribunales “la facultad de exigir la condición de razonabilidad en la aplicación de toda ley por los funcionarios públicos, condición que debe alcanzar, sobre todo, aquellas que impongan cargas y sanciones de toda índole”. Ha juzgado, por igual, que las garantías del debido proceso son reglas mínimas que deben ser observadas no solo en los procesos penales, sino además en los que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, administrativo, fiscal, disciplinario o de cualquier otro carácter, siempre que estas sean compatibles con la materia de que se trata . Por otra parte, en la actualidad se postula que para que el órgano encargado de resolver los procedimientos administrativos sancionatorios mantenga la debida objetividad e imparcialidad, la actividad de instrucción debe quedar separada de la función decisoria y esa separación no solo debe ser funcional, sino también orgánica; el procedimiento administrativo sancionador debe contar, entonces, con dos etapas: una encaminada a averiguar los hechos y a dejar constancia de la conducta presuntamente infractora; y la otra destinada a juzgar formalmente esa conducta, aplicar la sanción correspondiente o absolver al investigado. El conocimiento de ambas etapas del procedimiento debe estar a cargo de órganos distintos, por lo que no puede coincidir la actividad instructora y decisoria en manos de un mismo órgano. CONCLUSIONES En nuestra opinión, en ausencia de un texto expreso que delegue en Pro Consumidor la posibilidad de aplicar multas, deben aplicarse los principios generales del derecho que consideran que el juzgamiento de las infracciones puestas a cargo del proveedor y su sanción, corresponde a los tribunales, por tener estos el monopolio de decir el derecho y por aplicación del artículo 132 de la ley 358-05 que otorga competencia a los Juzgados de Paz para conocer las infracciones a dicha ley y aplicar sus sanciones. Como consecuencia de lo expresado anteriormente, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor, concluidas las investigaciones relativas a la violación de la ley 358-05, iniciada de oficio o por denuncia de parte, dictara resolución motivada y definitiva admitiendo o no la violación. Cabe aclarar que si a criterio de la dirección ejecutiva de Pro Consumidor existen méritos de la denuncia procederá a instrumentar el expediente y a apoderar el Juzgado de Paz competente o a expedir una copia certificada a la parte interesada para que proceda a apoderar los tribunales, conforme lo dispone el artículo 133 de la ley.
Posted on: Sat, 22 Jun 2013 16:54:33 +0000
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