Tomado del Blog de la Senadora Constanza Moreira. Dada la vigencia del tema, para leer en sobremesa. Los funcionarios públicos y la Rendición de Cuentas 2011 Publicado el 24 oct, 2012 en Estado, desarrollo y sociedad, Intervenciones y crónicas parlamentarias Exposición de Constanza Moreira. Cámara de Senadores, 3 de octubre de 2012 SEÑORA MOREIRA (Constanza).- Señora Presidenta: en el día de ayer hubo un intenso debate acerca de estas Rendiciones de Cuentas con incremento presupuestal. De hecho, desde que el Frente Amplio está en el Gobierno ha asumido Rendiciones de Cuentas con incremento presupuestal y ha desandado una tradición o cuasi tradición instalada que eran las Rendiciones de Cuentas de artículo único o gasto cero que se aplicaron en los períodos 1989-1994 y 1994-1998. Durante la discusión de ayer de estas Rendiciones de Cuentas con incremento presupuestal versus las de gasto cero, estuve recorriendo la literatura del período y una de las cosas que se aducía para que la Rendición de Cuentas tuviera gasto cero era “frenar las presiones de los sindicatos públicos”. Lo digo entre comillas porque es una referencia extraída de la prensa. Sentí que se hacía una acusación de irresponsabilidad fiscal porque en cada Rendición de Cuentas hemos usado el espacio fiscal disponible. En lo que a mí respecta, me parece muy bien usar el espacio fiscal disponible, pero de ninguna manera puedo aceptar como contrapartida esta acusación de irresponsabilidad fiscal porque la responsabilidad fiscal del Estado tiene que ver también con el aumento de la recaudación del Estado y esto no va de la mano solamente de la presión tributaria que un día sí y otro también la oposición nos cobra, sino con la propia reforma del Estado. Si no hubiera habido reforma del Estado y de la DGI, no hubiéramos aumentado la recaudación, que es lo que ahora nos permite tener un espacio fiscal para mejorar áreas enteras del Estado. Otra precisión que quiero hacer y que también estuvo presente en el debate del día de ayer, es con respecto a la reinstalación de los Consejos de Salarios en el año 2004 –recordemos que fueron una tradición en el Uruguay; se instalaron en la primera Administración Sanguinetti y se desmantelaron en la siguiente Administración democrática del ex Presidente Lacalle–, especialmente en sus versiones actualizadas de 2008 y 2009, en que se otorgó a los rurales un debe tardío, político, moral y económico que recién conseguimos en el siglo XXI: las ocho horas para los asalariados rurales. Obtuvimos también un Consejo y una ley para las empleadas domésticas, pero sobre todo incorporamos a los públicos a la negociación colectiva. Esto nos dio un marco institucional dentro del cual, por supuesto, siempre va a haber conflictos. Cuando no hay conflictos es porque ganó uno y el vencido ya no protesta o las sociedades están tan deprimidas que ni conflictos generan. Por lo tanto, mientras tengamos Consejos de Salarios, por supuesto que vamos a tener conflictos. Lo que hacemos es dar un marco institucional al conflicto y, a su vez, colocar entre los empleadores y los empleados o entre los trabajadores y sus patrones –por usar una terminología más clásica– al Estado como garante porque sabemos que los trabajadores siempre son la parte más débil de la ecuación. Señora Presidenta: la instalación de los Consejos de Salarios –junto con algún otro mecanismo– es uno de los principales instrumentos para determinar el decrecimiento del Índice de Gini que se verifica en el Uruguay desde el año 2008 hasta ahora, es decir, la reducción o el aumento de la desigualdad. La principal razón que explica la desigualdad son los bajos salarios de los trabajadores; no se trata solo de los que no tienen trabajo o los que están fuera del sistema, sino de los trabajadores pobres. Mientras no tengamos Consejos de Salarios y no aumentemos el salario mínimo, buena parte de la desigualdad va a mantenerse incambiada. Si la desigualdad se redujo en el Uruguay durante este período, ello se debe básicamente a la política laboral llevada a cabo durante estos años. Con respecto al aumento de los funcionarios públicos, buena parte se llevó a cabo por la regularización de los pasantes, becarios y eventuales. Cuando el Frente Amplio entró al Gobierno la mitad de los funcionarios estaban presupuestados y la otra mitad, contratados bajo tantas formas que ya no recuerdo de cuántas decenas o cientos se trataban. Esto es resultado de lo que llamaría una ideología antipática al Estado que fue la que imperó para impedir continuar la presupuestación de funcionarios públicos. No se presupuestó más pero siguieron entrando funcionarios por las vías más diversas e, incluso, por lo que mi amiga y colega Carmen Midaglia en su tesis de doctorado llama “Los mecanismos bypass”, que refiere a que no presupuesto dentro del Estado pero le hago un bypass, una operación paralela mediante la cual contrato bajo la absoluta discrecionalidad política o del jerarca. ¡Vaya si esto abre camino al clientelismo! Tener la mitad del Estado bajo formas irregulares donde implemento toda clase de mecanismos bypass para resolver las necesidades del momento por supuesto que le abre caminos al clientelismo político. En consecuencia, ¿qué es lo que hace el Estado uruguayo en 2005? En primer lugar, eliminar esa norma que impide la presupuestación y esta es parte de la explicación de por qué aumenta el número de funcionarios. Ahora bien, ¿cuál es el problema con que aumente el número de funcionarios públicos? No puedo dar por sentado que tener un número reducido de funcionarios públicos o, en palabras de organismos multilaterales, un Estado fuerte pero musculoso y flaco, sea una ideología que compartiría. No la comparto en absoluto. Primero porque creo que el Estado es el garante de todos los derechos sociales que existen en el país, de la educación, de la salud, de la vivienda y un Estado que hace más, señora Presidenta, necesita más funcionarios. Un Estado que trabaja mejor necesita funcionarios mejor preparados, mejor pagos y un poquito más motivados porque los funcionarios públicos –me incluyo entre ellos porque hasta que me incorporé a esta función fui una funcionaria pública y creo seguir siéndolo todavía– necesitan un ambiente menos hostil de la opinión pública para hacer lo que deben. Se habla mal de ellos un día sí y otro también, pero quiero recordarles que en la crisis del año 2002 los funcionarios públicos sacábamos plata de nuestros bolsillos para pagar la nafta, el papel y todo lo que se precisara cuando no había un peso en el Estado y teníamos una fila de acreedores en la puerta de todas las oficinas. Señora Presidenta: acá no todos compartimos la teoría de un Estado mínimo ni la de un Estado tan indispensable como para no interferir con el mercado. No; muchos compartimos la teoría de un Estado robusto, interventor, fuerte y que también –vamos a decirlo– cobre sus buenos impuestos. La reducción de los funcionarios públicos que se produce en el país desde inicios de la década del 90 hasta el 2005, junto con su empobrecimiento, es decir, la reducción de su salario real en términos absolutos y relativos, es uno de los factores que explican el incremento de la desigualdad en esos años. Alcanza con consultar el “Informe de Desarrollo Humano en Uruguay”, de 1998, que coordinara el doctor Fernando Filgueira. Las dos fuentes que explican el aumento de la desigualdad en el período que se extiende desde 1997 a 2002 –para referirme a las palabras que algún Senador expresó ayer–, están vinculadas a dos fenómenos: la reducción de empleados asalariados en la industria y la reducción de empleados asalariados en el sector público. La explicación de esto es que, tanto en el sector público como en el industrial formal, la pirámide salarial es mucho más achatada que en el sector servicios y, al mismo tiempo, en la vieja industria y en el Estado los trabajadores son empleados, es decir que tienen derechos sociales asegurados. Por supuesto que lo que sucedió en Uruguay ocurrió también en América Latina, donde a lo largo de la década de los noventa triunfó una ideología antipática al Estado, que tuvo como consecuencia no sólo la reducción y el empobrecimiento de los empleados públicos, sino también la eliminación de políticas sectoriales que condujeron a la desindustrialización de estos países. Actualmente esa situación ha mejorado en buena parte de los Estados que implementaron políticas como las nuestras –claro que tampoco podemos decir que nosotros hayamos inventado gran cosa–, esto es, políticas de negociación colectiva, de aumento de derechos sociales de los trabajadores y de aumento del salario mínimo. Con respecto a la reforma del Estado, no podemos decir que en el Uruguay no se haya hecho porque la reforma de la salud es una gran reforma del Estado, que estaba pendiente –recordemos que la última se había hecho en dictadura y las que vinieron después fracasaron–; la reforma en la enseñanza también lo es, y lo mismo podemos decir de las transformaciones en el INAU, la creación del Ministerio de Desarrollo Social y la implementación de un vasto sistema de transferencias contributivas y no contributivas que ha hecho caer la indigencia a niveles que el Uruguay no conocía desde el inicio de la dictadura. Y por supuesto que la incorporación de los representantes sociales en los organismos estatales es, también, una reforma del Estado. Mucho se protesta por el hecho de que tengamos representantes sociales en ASSE y en la Educación, pero, en fin; esto es una reforma del Estado, una reforma simpática a la participación social en el Estado. La ley de negociación colectiva establece la búsqueda de acuerdos, particularmente de índole salarial y ocupacional. Por tanto, no estaría de acuerdo con ningún estatuto del funcionario público que no contara con el apoyo de los funcionarios que van a ser objeto de una reestructura. Para ello contamos con una ley que es la garantía, pero también tenemos algunas otras cosas. A continuación me referiré –tal como lo pidió una Senadora– a lo que nos compete, es decir, los artículos referidos a los funcionarios públicos. El artículo 4º establece que, luego del provisorato de 18 meses bajo el cual ingresan, los funcionarios públicos serán preceptivamente presupuestados. Me parece que esta modificación que se introdujo en el Senado en cuanto a la condición preceptiva de la presupuestación luego del provisorato, constituye una garantía para los funcionarios públicos. Por otro lado, se prevé que los Ministerios puedan recurrir a las listas de otros Ministerios en el marco del proceso concursal. Esto también forma parte del proceso de reforma del que hablábamos, pues todos sabemos lo difícil que es correrse horizontalmente dentro del Estado, pasar de un Inciso a otro y usar vacantes de un Inciso para llenar otras. Creo que esto, más que constituir algo garantista para los funcionarios públicos, permite la movilidad horizontal dentro del Estado sin que los funcionarios pierdan sus derechos. En cuanto a las potestades del Poder Ejecutivo para modificar estructuras de cargos, cabe acotar que aquí en el Senado se introdujeron modificaciones, algunas de las cuales tienen que ver con una propuesta presentada por el Senador Umansky en el sentido de que las reestructuras siempre le sean comunicadas al Poder Legislativo. Además, se sustituyó la definición de cargo asociada a la carrera administrativa, por la de cargo dentro de un organismo; el cargo público representa ocupar una posición dentro del Estado. Creo que en este sentido más adelante tendremos una intensa discusión sobre quién es funcionario público y quién no lo es, con todos los matices de opinión en cuanto a si es considerado funcionario público todo aquel que ingresa al Estado, o solo el que participa de la carrera. Los problemáticos artículos 6º, 7º y 8º –no sé si mantuvo esta numeración– refieren al sistema escalafonario. Como se sabe, se hace una simplificación y se establecen cinco grandes escalafones del Estado. Al respecto, quiero decir que siempre fui partidaria del SIRO –Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones–, es decir, del viejo sistema escalafonario que tan trabajosamente se construyó en la Administración anterior. Ahora se está trabajando en varias direcciones, algunas de las cuales son complementarias al SIRO. Es de destacar que discutimos bastante –tratando de analizar el nuevo sistema de carrera– sobre la incorporación de los funcionarios a la Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional, que va a funcionar en el Poder Ejecutivo. Efectivamente, se determinó que los funcionarios se incorporen a las Comisiones técnicas a los efectos de la discusión sobre las reestructuras en un marco más específico. En cuanto a las reestructuras propiamente dichas, quiero decir que no voy a mirar para el costado. Soy consciente de las enormes dificultades que han presentado las reestructuras organizativas en el Estado y de lo atrasados que estamos en ese aspecto. Traicionaría a la verdad si dijera otra cosa. Ahora bien; tenemos contratos de función pública que van hasta la reestructura –eso está establecido en el Presupuesto– y lo que hacemos es impedir que en esos casos, si no se hace la reestructura, las personas queden en una especie de limbo jurídico. Discutimos acerca de si los contratos de función pública se presupuestaban por defecto o se seguía apuntando a la reestructura para que fueran presupuestados en un contexto jurídico más garantista. En definitiva, se apostó a seguir trabajando con vistas a la reestructura –a fin de que las personas no sean presupuestadas por defecto, sino dentro de un marco reestructurado– o extender los contratos de función pública hasta que ella finalmente se produzca. Estas eran las consideraciones específicas que quería realizar con respecto al articulado.
Posted on: Mon, 15 Jul 2013 02:11:01 +0000
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