PUBLICO ABAIXO ACORDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL QUE JULGOU VÁLIDA EMENDA DA CÂMARA DE VEREADORES QUE POSSIBILITA A INCORPORAÇÃO AO SALÁRIO DO VALOR DA GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO, MATÉRIA DE INTERESSE DOS SERVIDORES. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL Nº 3.244/11, DE ROSÁRIO DO SUL. INCORPORAÇÃO DE FUNÇÕES GRATIFICADAS. PROJETO DE LEI. INICIATIVA. EMENDAS LEGISLATIVAS. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUMENTO DE DESPESAS. AUSÊNCIA. CONSTITUCIONALIDADE. BASE DE CÁLCULO DA INCORPORAÇÃO. INTERPRETAÇÃO CONFORME. Inviável cogitar de insconstitucionalidade quanto a emendas apresentadas pelo Poder Legislativo, relativamente a projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo que redundou na Lei Municipal nº 3.244/11, de Rosário do Sul, quando as modificações propostas guardam pertinência temática com o objetivo visado, além de não configurarem aumento de despesas, a legitimar as alterações, sendo oportuno, todavia, conferir interpretação conforme ao art. 1º da referida pauta normativa, evitando ocasional acréscimo de despesa. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ÓRGÃO ESPECIAL Nº 70055131940 (N° CNJ: 0237821-93.2013.8.21.7000) PORTO ALEGRE PREFEITO MUNICIPAL DE ROSÁRIO DO SUL PROPONENTE CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ROSÁRIO DO SUL REQUERIDA PROCURADOR-GERAL DO ESTADO INTERESSADO ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente, em parte, para conferir interpretação conforme ao artigo 1º da Lei nº 3.244, de 09 de novembro de 2011, do Município de Rosário do Sul. Custas na forma da lei. Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores DESEMBARGADORES MARCELO BANDEIRA PEREIRA (PRESIDENTE), GASPAR MARQUES BATISTA, ARNO WERLANG, NEWTON BRASIL DE LEÃO, SYLVIO BAPTISTA NETO, RUI PORTANOVA, JAIME PITERMAN, FRANCISCO JOSÉ MOESCH, IVAN LEOMAR BRUXEL, LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS, MANUEL JOSÉ MARTINEZ LUCAS, AYMORÉ ROQUE POTTES DE MELLO, MARCO AURÉLIO HEINZ, GUINTHER SPODE, ORLANDO HEEMANN JÚNIOR, ALEXANDRE MUSSOI MOREIRA, LUÍS AUGUSTO COELHO BRAGA, ANDRÉ LUIZ PLANELLA VILLARINHO, CARLOS EDUARDO ZIETLOW DURO, JORGE LUIZ LOPES DO CANTO, TÚLIO DE OLIVEIRA MARTINS, ISABEL DIAS ALMEIDA E EDUARDO UHLEIN. Porto Alegre, 12 de agosto de 2013. DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA, Relator. RELATÓRIO DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA (RELATOR) – O PREFEITO MUNICIPAL DE ROSÁRIO DO SUL propõe ação direta de inconstitucionalidade quanto à Lei Municipal nº 3.244, de 09 de novembro de 2011, que estabelece critérios para incorporação de funções gratificadas – FG, e dá outras providências, por ofensa aos artigos 8º, 60, II, “d”, e 61, I, CE/89 c/c os artigos 63, I, e 125, § 2º, CF/88 e, ainda, o art. 7º, LC nº 95/98. Acentua que por meio de emenda modificativa, oriunda do Legislativo, foram introduzidas alterações substanciais no projeto originário, a evidenciar o vício de iniciativa, não fosse o aumento de despesa. Alinha julgados em prol de sua tese. Requer, liminarmente, a sustação dos efeitos da Lei Municipal nº 3.244/11 e, ao final, postula a procedência do pedido, para que seja declarada a sua inconstitucionalidade. Indeferida a liminar. Notificada, a CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ROSÁRIO DO SUL aduz que a lei impugnada tem origem em projeto de lei de iniciativa do Prefeito Municipal e embora tenha recebido emendas estas não originaram aumento de despesas, pois não concederam qualquer vantagem a servidores. Discorre sobre o processo legislativo e a sistemática de emendas, asseverando inexistir afronta aos artigos 61 e 63, CF/88. Reitera que as emendas não causaram aumento de despesas, a par de guardarem pertinência temática com o projeto. Especificamente, sobre os aspectos questionados na inicial menciona em relação ao art. 1º prever a lei originária da incorporação (Lei Municipal nº 2.410/03) o período aquisitivo de 10 anos como prazo mínimo de prestação de serviço a ensejar direito à incorporação, suprimido no projeto original, o que foi restabelecido por meio da emenda apresentada, como também não há criação de gratificação de função, mas incorporação, preservado o projeto original. Quanto ao art. 2º pontua que a emenda apenas visou adequar o projeto a orientações técnicas pertinentes, evitando que o servidor titular do cargo que não tenha exercido anteriormente outra FG ficasse sem regramento. No que diz com o art. 3º alude ter sido suprida a expressão “caso maior a última”, com o intuito de diminuir despesas. Enfatiza a inocorrência de qualquer inconstitucionalidade e postula a improcedência da ação. Citado, o Procurador-Geral do Estado assinala a possibilidade de emendas legislativas, desde que guardem pertinência com o objetivo visado pela proposta original e não importem em aumento de despesas. Ressalta que, no caso, todas as emendas versam sobre aspectos relativos à incorporação de funções gratificadas, atendido o requisito da pertinência temática. Da mesma forma, ao estabelecer prazo mínimo para a prestação de serviço ao efeito de incorporação e ao elevar o prazo mínimo para incorporação da função de padrão mais elevado, não se verifica aumento de despesa, mas sua diminuição. Arremata, aludindo inexistir vício ou excesso nas emendas apresentadas, daí pugnar pela improcedência do pedido. O Ministério Público manifesta-se pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade, mantendo-se integralmente no ordenamento jurídico pátrio a Lei Municipal nº 3.244/11 do Município de Rosário do Sul. É o relatório. VOTOS DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA (RELATOR) – Eminentes colegas, permito-me reiterar os motivos decisórios lançados na decisão indeferitória da liminar, cuja convicção restou reforçada pelos demais elementos coligidos aos autos: “II – Decido. Por primeiro, cumpre transcrever o teor da lei objurgada: “ESTABELECE CRITÉRIOS PARA INCORPORACÃO DE FUNCÕES GRATIFICADAS – FG, E DÁ OUTRAS PROVIDENCIAS. O Dr. Ney da Silva Padilha, Prefeito de Rosário do Sul/RS., no uso de suas atribuições legais. Faço saber que o Poder Legislativo aprovou e eu sanciono a seguinte Lei. Art. 1º - O servidor detentor de cargo de provimento efetivo, que contar mais de dez (10) anos consecutivos de serviços prestados ao município, e que vier a exercer, a partir da vigência desta lei, outro cargo de confiança sob a forma de cargo em comissão, função gratificada ou gratificação de função por um (1) ano completo, terá adicionado ao vencimento do cargo de provimento efetivo como vantagem pessoal a importância de dez por cento (10%) do valor da função gratificada ou da gratificação de função. (Alterado por emenda do Poder Legislativo.) Parágrafo único - O servidor titular de cargo de provimento efetivo nomeado para o cargo em comissão (CC) de Secretário Municipal, para o qual não há função gratificada (FG) correspondente, uma vez cumpridos os requisitos do “caput”, terá direito à incorporação nele prevista, servindo como base de cálculo a última função gratificada (FG) exercida, desde que a tenha titulado por, pelo menos, um (01) mês nos doze (12) anteriores à sua atual nomeação. Art. 2º - A cada ano completo que exceder a um (01) ano de exercício da função gratificada (FG) ou do cargo em comissão (CC) corresponderá novo acréscimo de dez por cento (10%) sobre o valor da própria função gratificada, a ser incorporada até o máximo de cem por cento (100%), ressalvados os casos enquadrados no parágrafo único do art. 5 da presente lei. (Alterado por emenda do Poder Legislativo.) Art. 3º - A vantagem de que trata a presente lei, será devida a partir da data em que o servidor implementar o direito à incorporação e, estando investido em função gratificada (FG), esta lhe será paga pela diferença entre o valor devido e o já incorporado. (Alterado por emenda do Poder Legislativo.) Art. 4º - Quando mais de um cargo em comissão ou função gratificada tiver o servidor exercido no anuênio, servirá de base para o cálculo o de mais elevado padrão, que tenha desempenhado por um ano, no mínimo, no caso de, em nenhum deles ter completado esse tempo mínimo, servirá de base o valor do padrão do cargo ou função que tenha desempenhado por mais tempo. (Alterado por emenda do Poder Legislativo.) Parágrafo único - (Suprimido por emenda do Poder Legislativo.) Art. 5º - A incorporação se dará de forma automática, levando-se em conta, para constituição do direito, o critério da contagem de tempo previsto nesta Lei, emitindo-se e publicando-se ato administrativo, individual ou coletivo, com a finalidade de dar publicidade e conhecimento público daquele procedimento, bem como para ciência da incidência das contribuições previdenciárias devidas, desde que previamente estabelecidas na Lei Municipal que Institui o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, ou que vierem a alterá-las. Parágrafo único - Na hipótese de restar incorporado cem por cento (100%) da função gratificada (FG), e acaso venha a ser o servidor investido em nova FG de valor maior, fica-lhe assegurado o direito de obtenção de nova contagem do tempo de exercício da função, conforme critérios definidos nesta Lei, possibilitando-lhe a incorporação de eventuais diferenças. Art. 6º - A aferição e cômputo da vantagem pessoal sempre levarão em consideração a atualização dos valores dos vencimentos percebidos pelo servidor investido na função gratificada (FG), assim como os adicionais incorporados e funções gratificadas (FGs). Art. 7º - Fica automaticamente garantido, aos servidores atualmente em exercício de função gratificada (FG), as vantagens de que trata a presente Lei e aos demais, assegurada a contagem do período de titulação de cargo em comissão (CC) ou de designação para função gratificada (FG), ainda que exercidas anteriormente a data da publicação da presente Lei. Art. 8º - As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta da seguinte dotação orçamentária: 3000000000 – DESPESAS CORRENTES 3100000000 – PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 3190110000 – VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS 3190110100 – VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS DOS SERVIDORES Art. 9º - Fica revogada a Lei nº 2.410, de 26 de agosto de 2003. Art. 10 - A presente Lei entra em vigor na data de sua publicação. GABINETE DO PREFEITO DE ROSÁRIO DO SUL, em 09 de novembro de 2011.” O proponente sustenta resultar dito texto de emenda legislativa cujo alcance implicou radical alteração do projeto de lei que encaminhara à Câmara de Vereadores, criando “novo direito” aos servidores, com acréscimo de despesas. De início, cumpre destacar a iniciativa legislativa quanto a emendas, a cujo respeito o Supremo Tribunal Federal fixou jurisprudência em relação a sua legitimidade, resguardados dois aspectos: (1) absoluta impertinência temática ou (2) aumento de despesas, como decorrência do artigo 63, I, CF/88. Resumo desta orientação encontra-se na ementa da ADI nº 2.887-SP, MARCO AURÉLIO: PROJETO - INICIATIVA - SERVIDOR PÚBLICO - DIREITOS E OBRIGAÇÕES. A iniciativa é do Poder Executivo, conforme dispõe a alínea "c" do inciso II do § 1º do artigo 61 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - SERVIDOR DO ESTADO - EMENDA - AUMENTO DE DESPESA. Resultando da emenda apresentada e aprovada aumento de despesa, tem-se a inconstitucionalidade, consoante a regra do inciso I do artigo 63 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - EMENDA - POSSIBILIDADE. Se de um lado é possível haver emenda em projeto de iniciativa do Executivo, indispensável é que não se altere, na essência, o que proposto, devendo o ato emanado da Casa Legislativa guardar pertinência com o objetivo visado. PROJETO - COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO - EMENDA - PRESERVAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Emenda a projeto do Executivo que importe na ressalva de direito já adquirido segundo a legislação modificada não infringe o texto da Constituição Federal assegurador da iniciativa exclusiva. [...] E, mais recentemente, a ADI nº 2583-RS, CÁRMEN LÚCIA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA LEI GAÚCHA N. 11.639/2001. CADASTRO DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CRIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS PELO PODER EXECUTIVO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. EMENDAS PARLAMENTARES EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. 2. As normas impugnadas, decorrentes de emendas parlamentares, estabelecem o procedimento a ser adotado pelo Poder Executivo estadual para a realização de inscrições no Cadastro de Contratações Temporárias, tema não incluído entre aqueles cujos projetos de lei são de iniciativa privativa do Governador do Estado. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Quanto à primeira restrição, ainda há de se salientar a obrigatória transposição às esferas estadual e municipal, por aplicação simétrica, do que dispõem alguns dispositivos constitucionais de reprodução necessária, modo especial, o artigo 61, § 1º, II, “a”, “b”, “c” e “e” da Constituição Federal e a legitimação exclusiva do Presidente da República: Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: [...] II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Aliás, em grande parte decalcados no artigo 60, II, “a”, “b” e “d”, CE/89: Art. 60 - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: [...] II - disponham sobre: a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica; b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade; [...] d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública. O que se aplica aos Municípios e Câmaras de Vereadores, como discorre HELY LOPES MEIRELLES (“Direito Municipal Brasileiro”, 12ª ed., Malheiros, p. 578): “Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores, são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da administração pública municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional do município; o regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.” Volvendo à segunda restrição, anoto estar consolidada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à inconstitucionalidade de emendas legislativas aumentando despesas, tal como se reflete em conhecido precedente, tantas vezes citado, MC na ADI nº 1.070-DF, CELSO DE MELLO: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - DEFENSORIA PÚBLICA - REMUNERAÇÃO - PISO REMUNERATÓRIO NÃO INFERIOR A SETE (7) VEZES O MENOR VENCIMENTO DA TABELA DO PODER EXECUTIVO - VINCULAÇÃO REMUNERATÓRIA CONSTITUCIONALMENTE VEDADA - NORMA LEGAL RESULTANTE DE EMENDA PARLAMENTAR - ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL (CF, ART. 63, I) E MATERIAL (CF, ART. 37, XIII) - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - PERICULUM IN MORA CARACTERIZADO - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. PROCESSO LEGISLATIVO E ESTADO-MEMBRO: A atuação dos membros da Assembléia Legislativa dos Estados acha-se submetida, no processo de formação das leis, a limitação imposta pelo art. 63, I, da Constituição, que veda - ressalvadas as proposições de natureza orçamentária - o oferecimento de emendas parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador do Estado. USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO EXECUTIVA: A sanção a projeto de lei que veicule norma resultante de emenda parlamentar aprovada com transgressão a cláusula inscrita no art. 63, I, da Carta Federal não tem o condão de sanar o vício de inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade do Chefe do Executivo - ainda que deste seja a prerrogativa institucional usurpada - revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o defeito radical oriundo do descumprimento da Constituição da Republica. Precedente. [...] O que ganhou foros de cidadania naquela Corte, como se percebe, dentre outros julgados, da MC na ADI nº 4.433-SC, ELLEN GRACIE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ART. 3º DA LEI 15.215, DE 17.6.2010, DO ESTADO DE SANTA CATARINA. GRATIFICAÇÃO CONCEDIDA A SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E AUTÁRQUICA. NORMA LEGAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PLAUSIBILIDADE DA ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 61, § 1º, II, a, e 63, I, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PERIGO NA DEMORA DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL IGUALMENTE DEMONSTRADO. 1. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que compete exclusivamente ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre a remuneração de pessoal. O desrespeito a essa reserva, de observância obrigatória pelos Estados-membros, dada sua estreita ligação com o postulado da separação e independência dos Poderes, viola o art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal. 2. A atuação dos membros das Assembléias Legislativas estaduais acha-se submetida, no processo de formação das leis, ao art. 63, I, da Carta Magna, que veda o oferecimento de emendas parlamentares das quais resulte aumento da despesa prevista nos projetos de exclusivo poder de iniciativa do Governador. 3. São vários os precedentes desta Casa que declararam a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, de leis que, ao instituírem novas gratificações, aumentaram a remuneração de determinadas categorias de servidores públicos. Nesse sentido, por exemplo, a ADI 3.791, rel. Min. Ayres Britto, DJe publicado em 27.8.2010; a ADI 2.249, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 17.2.2006; e a ADI 1.954, rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 18.6.2004. 4. Conveniência da suspensão liminar da eficácia de norma legal que, além de gerar relevante encargo aos cofres públicos estaduais, impõe o pagamento de parcela remuneratória de inequívoca natureza alimentar, de difícil restituição. 5. Medida cautelar deferida por unanimidade. Orientação retratada de modo mais claro na QO na ADI nº 2.840-ES, ELLEN GRACIE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 246, DE 27.06.2002. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. LC Nº 88/96. INTRODUÇÃO DE DISPOSITIVOS, POR EMENDA PARLAMENTAR, AO PROJETO DE LEI ENCAMINHADO PELO GOVERNADOR À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. RECONHECIMENTO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELA OCORRÊNCIA DE VÍCIOS FORMAIS E MATERIAIS. Não merece prosperar a alegação de atropelo da ordem de tramitação legislativa, porquanto constatado que a votação e a aprovação do Projeto se deram em data anterior à sanção e à publicação da Lei impugnada. É firme nesta Corte o entendimento de que compete exclusivamente ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre remuneração de pessoal, organização e funcionamento da Administração. O desrespeito a esta reserva, de observância obrigatória pelos Estados-membros por encerrar corolário ao princípio da independência dos Poderes, viola o art. 61, § 1º, II, a e e da Constituição Federal. Precedentes: ADI 2.646, Maurício Corrêa, ADI 805, Sepúlveda Pertence, ADI 774, Celso de Mello, ADI 821, Octavio Gallotti e ADI 2186-MC, Maurício Corrêa. A atuação dos membros das Assembléias Legislativas estaduais acha-se submetida, no processo de formação das leis, à limitação imposta pelo art. 63, I, da CF, que veda o oferecimento de emendas parlamentares de que resulte o aumento da despesa prevista nos projetos sujeitos ao exclusivo poder de iniciativa do Governador. Precedente: ADI 1.070-MC, Celso de Mello. A fixação de um limite percentual na diferença entre os valores de remuneração recebidos pelos ocupantes dos quatro níveis que compõem a carreira de Procurador de Estado não afronta a vedação contida no art. 37, XIII da CF, por se tratar de uma sistematização da hierarquia salarial entre as classes de uma mesma carreira, e não uma vinculação salarial entre diferentes categorias de servidores públicos. Precedentes: ADI 2863, Nelson Jobim e ADI 955-MC, Celso de Mello. Viola o comando previsto no art. 37, XIII da Carta Magna a equiparação entre o subsídio devido aos ocupantes do último nível da carreira de Procurador de Estado e o recebido pelos Procuradores de Justiça do Ministério Público capixaba. Precedentes: ADI 305, Maurício Corrêa, DJ 13.12.2002, ADI 774, Sepúlveda Pertence, DJ 26.02.99, ADI 1274, Carlos Velloso, DJ 07.02.2003, ADI 301, Maurício Corrêa, DJ 22.05.2002 e ADI 1070, Sepúlveda Pertence, DJ 25.05.2001, entre tantos outros. Prejudicialidade da ação quanto ao art. 1º da LC nº 246/02 atacada, tendo em vista a modificação substancial dos §§ 1º e 2º do art. 3º da LC nº 88/96, por aquele introduzidos, promovida pela recente LC nº 265, de 15.09.2003. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente em parte. Em linha de princípio, não se percebe resultar da emenda legislativa estampada a fls. 11 a 13, impertinência temática. Com efeito, segundo o próprio proponente relaciona, as inovações decorrentes da iniciativa legislativa corresponderiam a: (1) dez anos de serviços prestados ao Município, como requisito para incorporação, quando a proposta original não estabelecia período aquisitivo; (2) possibilidade de incorporar as gratificações de função percebidas por um ano completo; (3) base de cálculo para o acréscimo anual de 10% incidente sobre o valor da função gratificada e não mais sobre o da última função gratificada exercida; (4) tempo mínimo para incorporação, quando o servidor tiver mais de uma CC ou FG, passou a ser de um ano, quando o projeto se contentava com seis meses. Ou seja, desde logo resta manifesta a pertinência temática das alterações trazidas com a emenda legislativa, todas inerentes ao tema incorporação de funções gratificadas ou gratificação de função. Depois, quanto ao acréscimo de despesas, o que se constata, relativamente a algumas disposições, ser exatamente o contrário do alegado pelo requerente. Com efeito, a emenda legislativa cuidou em estabelecer prazo mínimo quanto à prestação de serviços ao município a efeitos de ensejar direito à incorporação (art. 1º), quando ao projeto de lei nenhuma exigência constava em tal sentido (confira-se o texto do art. 1º do projeto, fl. 16), assim como, quanto ao art. 4º, elevado o período aquisitivo relativamente ao padrão mais elevado de seis meses para um ano. É dizer, em termos simples, a emenda restringiu o universo dos legitimados à percepção da vantagem, o que só pode implicar diminuição de despesas. Consequência diversa pode ocorrer, em princípio, quando a base de cálculo passa a ser o valor da própria função gratificada e não mais o da antes exercida, inferindo-se, aqui, acréscimo de despesa quando a função gratificada atual (e, pois, objeto de incorporação) for superior à “última função gratificada exercida”. Todavia, não se pode descartar consequência diversa. Ou seja, a alteração da base de cálculo, tal como trazida pela emenda legislativa, acarretará, conforme o caso, aumento de despesas. Exatamente em atenção a tal indefinição, resulta não ser oportuna a concessão da liminar, cumprindo obter manifestações dos demais interessados, sem falar em eventual possibilidade de inconstitucionalidade parcial ou interpretação conforme. III – Em razão do exposto, indefiro a liminar.” A tais fundamentos, oportuno agregar aqueles constantes do parecer do Dr. Procurador-Geral de Justiça, em exercício, IVORY COELHO NETO, in litteris: “2. Em que pesem os respeitáveis argumentos do proponente, não merece acolhida a pretensão deduzida na petição inicial. Com efeito, na melhor exegese do artigo 60, inciso II, alíneas “a” e “b”, da Constituição Estadual, aplicável, aos Municípios, por força do disposto no artigo 8º, caput , da Carta referida, incumbe ao Chefe do Poder Executivo, privativamente, a iniciativa de leis que versem sobre a criação e aumento de remuneração de cargos, funções e empregos públicos, bem como sobre servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadorias, e, portanto, também, sobre as regras para incorporação de funções gratificadas, in verbis: Art. 60 - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar; II - disponham sobre: a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica; b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade; c) organização da Defensoria Pública do Estado; d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública. Trata-se, assim, de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, não podendo, a Câmara de Vereadores, tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí decorrente. A reserva de iniciativa, todavia, transposta, no caso em análise, ao Prefeito Municipal, que a exerceu plenamente, não impede que o Poder Legislativo, durante a tramitação do projeto, ofereça emendas, visando aprimorar o texto legal que daí emergirá, desde que observada a temática regulada no projeto originário e não implique em aumento de despesas, o que afrontaria o preceituado no artigo 61, inciso I, da Carta da Província, também de observância obrigatória pelos municípios por força do princípio da simetria, fulcrado no artigo 8º, caput, da Constituição Estadual: Art. 61 - Não será admitido aumento na despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa privativa do Governador, ressalvado o disposto no art. 152 ; II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembleia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público. É nessa linha o ensinamento de Hely Lopes Meirelles : A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não se desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais, sujeita-se a tramitação regimental em situação idêntica a dos outros projetos, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de quem poderia oferecer o projeto. A propósito, cumpre recordar que, no que se refere ao poder de emenda dos parlamentares aos projetos de iniciativa privativa do Poder Executivo, o Supremo Tribunal Federal vinha entendendo que, em tais projetos, era inadmissível qualquer emenda, por ser, o poder de emenda, corolário da iniciativa: onde faltasse poder de iniciativa, faltaria a competência para emendar (STF, RDA 28/51; 42/240; 47/238 e TASP RT 274/748). O Pretório Excelso, no entanto, revisou esse entendimento, passando a considerar, de forma pacífica, que, nas matérias de iniciativa reservada, as restrições ao poder de emenda ficariam reduzidas à proibição de aumento de despesas e à hipótese de impertinência da emenda ao tema do projeto, valendo trazer à colação os seguintes precedentes paradigmáticos: PROJETO - INICIATIVA - SERVIDOR PÚBLICO - DIREITOS E OBRIGAÇÕES. A iniciativa é do Poder Executivo, conforme dispõe a alínea "c" do inciso II do § 1º do artigo 61 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - SERVIDOR DO ESTADO - EMENDA- AUMENTO DE DESPESA. Resultando da emenda apresentada e aprovada aumento de despesa, tem-se a inconstitucionalidade, consoante a regra do inciso I do artigo 63 da Constituição Federal. PROJETO- COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - EMENDA - POSSIBILIDADE. Se de um lado é possível haver emenda em projeto de iniciativa do Executivo, indispensável é que não se altere, na essência, o que proposto, devendo o ato emanado da Casa Legislativa guardar pertinência com o objetivo visado. PROJETO - COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO - EMENDA - PRESERVAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Emenda a projeto do Executivo que importe na ressalva de direito já adquirido segundo a legislação modificada não infringe o texto da Constituição Federal assegurador da iniciativa exclusiva. LICENÇA-PRÊMIO - TRANSFORMAÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER EM OBRIGAÇÃO DE DAR - ALTERAÇÃO NORMATIVA - VEDAÇÃO - OBSERVÂNCIA. Afigura-se constitucional diploma que, a um só tempo, veda a transformação da licença-prêmio em pecúnia e assegura a situação jurídica daqueles que já tenham atendido ao fator temporal, havendo sido integrado no patrimônio o direito adquirido ao benefício de acordo com as normas alteradas pela nova regência. (ADI 2.887/SP, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, j. em 04/02/2004) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 12 DA LEI 10789 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. 1. Criação de gratificação - Pró-labore de Êxito Fiscal. Incorre em vício de inconstitucionalidade formal (CF, artigos 61, § 1º, II, "a" e "c" e 63, I) a norma jurídica decorrente de emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, de que resulte aumento de despesa. Parâmetro de observância cogente pelos Estados da Federação, à luz do princípio da simetria. Precedentes. 2. Ausência de prévia dotação orçamentária para o pagamento do benefício instituído pela norma impugnada. Violação ao artigo 169 da Constituição Federal, com a redação que lhe foi conferida pela Emenda Constitucional 19/98. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (STF, ADIn 2079 – SC, Rel. Min. Maurício Cardoso, Tribunal Pleno, j. 29/04/2004) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA LEI GAÚCHA N. 11.639/2001. CADASTRO DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS. CRIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS QUE DEVEM SER OBSERVADOS PELO PODER EXECUTIVO NA CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS. EMENDAS PARLAMENTARES EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas. 2. As normas impugnadas, decorrentes de emendas parlamentares, estabelecem o procedimento a ser adotado pelo Poder Executivo estadual para a realização de inscrições no Cadastro de Contratações Temporárias, tema não incluído entre aqueles cujos projetos de lei são de iniciativa privativa do Governador do Estado. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 2.583/RS, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. em 01/08/2011) Ainda sobre o tema, Hely Lopes Meirelles afirma que o poder de emenda, por parte dos parlamentares, é possível desde que não acarrete aumento de despesa, in litteris: A exclusividade da iniciativa de certas leis destina-se a circunscrever (não a anular) a discussão e votação do projeto às matérias propostas pelo Executivo. Nessa conformidade, pode o Legislativo apresentar emendas supressivas e restritivas, não lhe sendo permitido, porém, oferecer emendas ampliativas, que importem em aumento da despesa prevista, ressalvadas as emendas aos projetos que dispõem sobre matérias orçamentárias. Todavia, mister se faz que tais emendas indiquem os recursos necessários à ampliação da despesa, admitindo-se, apenas os recursos provenientes de anulação de despesa, excluídas as relativas às dotações para pessoal e seus encargos e aos serviços das dívidas. Negar sumariamente o direito de emenda à Câmara é reduzir esse órgão a mero homologador da lei proposta pelo Prefeito, o que nos parece incompatível com a função legislativa que lhe é própria. Por outro lado, conceder à Câmara o poder ilimitado de emendar a proposta de iniciativa exclusiva do Prefeito seria invalidar o privilégio constitucional estabelecido em favor do Executivo. Também esse Tribunal de Justiça já sufraga a tese de que, mesmo nos projetos de iniciativa privativa do Poder Executivo, o Poder Legislativo não pode ser transformado em mero homologador dos projetos de lei encaminhados, não podendo, todavia, avançar para além dos limites constitucionalmente fixados. Nessa senda, são os seguintes precedentes: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE GRAMADO DOS LOUREIROS. LEI MUNICIPAL N.º 819/2011 QUE ALTERA A REDAÇÃO DO ARTIGO 112 DA LEI MUNICIPAL N.º 366/2003. Projeto de Lei sobre matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo. Emenda legislativa que não acarretou aumento de despesas, mantendo pertinência temática com relação ao projeto de lei original. Alteração que implicou em manutenção do número de servidores autorizados a obter licença para mandato classista. Possibilidade do exercício da faculdade de emenda pelo Poder Legislativo, ainda que em projeto versando sobre matéria de iniciativa privativa do Poder executivo. Ausência de afronta ao texto constitucional. JULGARAM IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70047027263, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui Portanova, Julgado em 17/12/2012) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROJETO ORIGINAL DO PODER EXECUTIVO QUE FOI OBJETO DE EMENDA LEGISLATIVA QUE CONCEDEU REAJUSTE GERAL ANUAL DOS VENCIMENTOS PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. MATÉRIA CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA COMPETE AO CHEFE DO EXECUTIVO. INTELIGÊNCIA DO ART. 60, INC. II, ALÍNEAS "A" E "B" DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. SEGUNDO ENTENDIMENTO DO STF, NAS MATÉRIAS DE INICIATIVA RESERVADA, AS RESTRIÇÕES AO PODER DE EMENDA FICAM REDUZIDAS À PROIBIÇÃO DE AUMENTO DE DESPESAS E À HIPÓTESE DE IMPERTINÊNCIA DA EMENDA AO TEMA DO PROJETO. SITUAÇÃO DOS AUTOS EM QUE HOUVE, INQUESTIONAVELMENTE, AUMENTO DE DESPESAS PARA OS COFRES PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70021487053, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: José Aquino Flores de Camargo, Julgado em 18/02/2008) Nessa trilha, imperativo reconhecer que a inovação normativa trazida pela Câmara Municipal de Rosário do Sul, emendando projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo Municipal, não desbordou dos limites constitucionais, pois se limitou a exigir dez anos de serviços prestados ao Município como requisito para incorporação de funções gratificadas, restringindo a incorporação ao cargo em comissão, função gratificada ou gratificação de função que vier a ser exercida após a entrada em vigor da lei (artigo 1º, caput, da Lei - fl. 14), quando o projeto originário não estabelecia estas limitações (artigo 1º do projeto - fl. 16), bem como exigiu o lapso mínimo de exercício de um ano (ou a que tiver sido exercida por mais tempo, se nenhuma atingir um ano) para fixação do valor do cargo ou função que servirá de base de cálculo para a incorporação quando mais de uma função tiver sido exercida no anuênio de referência (artigo 4º da Lei - fl. 14), situação em que o projeto original fixava tempo mínimo de, apenas, seis meses (artigo 4º do projeto - fl. 16), alterações que, a par de guardarem pertinência temática com o projeto originário, imprimiram restrições que, a toda evidência, implicarão redução, e não aumento de despesas para a Administração, visto que aumentou as exigências para implementação da incorporação de funções ou gratificações, reduzindo o universo de servidores que a estas farão jus. Com isso, ausente qualquer mácula na emenda proposta pela Câmara de Vereadores de Rosário do Sul sob o prisma constitucional, não tendo ela invadido esfera de competência reservada ao Chefe do Executivo ou configurado indevida ingerência de um Poder em outro, razão pela qual ausente vício de inconstitucionalidade a inquinar a lei editada.” Ficou em aberto a ressalva feita na decisão liminar, quanto à base de cálculo da função gratificada. Em suma, enquanto o projeto vindo do Executivo Municipal consignava a última função gratificada exercida (Projeto de Lei n° 028, art. 1º, in fine), a emenda introduziu alteração prevendo a atual função gratificada (ou da “gratificação de função”). O que, como ali se consignou, poderá, até, implicar redução de despesa. Sem falar em que poderá haver casos em que se esteja diante de única função gratificada percebida, qual seja, a atual. Todavia, penso ser oportuno, em interpretação conforme, consignar que o valor da função gratificada a ser considerado para efeitos de base de cálculo da incorporação não poderá ser superior ao da última função gratificada exercida, com o que se impede acréscimo de despesa como decorrência da questionada emenda legislativa. Por tais fundamentos, julgo procedente, em parte, o pedido, para conferir interpretação conforme ao art. 1º da Lei nº 3.244, de 09 de novembro de 2011, do Município de Rosário do Sul. DES. ARNO WERLANG (REVISOR) - De acordo com o Relator. DES. JORGE LUIZ LOPES DO CANTO - De acordo com o eminente Relator, inclusive no ponto em que propugna por conferir interpretação conforme ao artigo 1º da Lei nº 3.244, de 09 de novembro de 2011, do Município de Rosário do Sul, uma vez que, salvo às hipóteses do artigo 166, §§3º e 4º da Constituição Federal, nos projetos de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, é defeso ao Legislativo editar emenda que implique o aumento de despesas. TODOS OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR. DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA - Presidente - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70055131940, Comarca de Porto Alegre: "À UNANIMIDADE, JULGARAM PROCEDENTE, EM PARTE, PARA CONFERIR INTERPRETAÇÃO CONFORME AO ARTIGO 1º DA LEI Nº 3.244, DE 09 DE NOVEMBRO DE 2011, DO MUNICÍPIO DE ROSÁRIO DO SUL."
Posted on: Tue, 20 Aug 2013 01:20:53 +0000
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