Instituciones, desempeño económico y regímenes de política Sebastián Katz y Guillermo Rozenwurcel * Hace pocas semanas visitó nuestro país Daron Acemoglu -co-autor (con James Robinson) del muy difundido libro Why Nations Fail y actualmente uno de los principales exponentes de la corriente que enfatiza la importancia de las instituciones en el desempeño económico (denominada a veces “neoinstitucionalista”). Varios miembros de Colectivo Económico, junto con un importante número de investigadores y académicos de diversa procedencia, tuvimos la oportunidad de compartir con él una jornada de reflexión y análisis sobre sus propias contribuciones y sus potenciales implicancias para entender el desempeño pasado y presente de nuestra economía. Resulta difícil resumir en unas pocas páginas la riqueza y calidad de las intervenciones e intercambios que allí se produjeron. Por suerte, los materiales presentados en ese seminario (denominado “Instituciones y Desarrollo Sostenible”) serán reunidos en un volumen de próxima aparición que editarán los organizadores del evento (el IAE de la Universidad Austral, el Centro iDeAS de la UnSAM, UdeSA, el CIPPEC y Fiel) . Estas breves reflexiones, menos ambiciosas aunque tal vez polémicas, pretenden analizar críticamente el modo en que Acemoglu y sus colaboradores visualizan la interacción entre instituciones y desempeño económico. No porque no coincidamos con ellos en la importancia crítica que tienen las instituciones (entendidas alla North como el conjunto de reglas del juego y restricciones que condicionan la interacción de los individuos en la sociedad ) en el comportamiento económico de una nación. En efecto, incluso un observador poco atento coincidirá en la crucial relevancia del entorno institucional –y de las razones de economía política asociadas a su configuración y evolución en el tiempo- al momento de explicar la decepcionante trayectoria de largo plazo de una economía como la argentina. Es difícil disentir, en este sentido, con la afirmación de Acemoglu (2009) de que en los diferentes condicionamientos que imponen las instituciones radica la diferencia que garantiza que los animal spirits empresarios y su afán de codicia resulten en el dinamismo de la economía estadounidense y no en la lucha tribal que ha caracterizado a numerosas naciones africanas . Pero también lo es negar que el apego a instituciones “respetables” ha sido, en determinadas circunstancias, fuente de ostensibles dificultades económicas, (por citar sólo un ejemplo prominente, las ocasionadas por el seguimiento estricto de las reglas “sacrosantas” del patrón oro en medio de la Gran Depresión en varias de las principales economías desarrolladas), dificultades cuya solución exigió la aparición de nuevas instituciones. Esto sugiere, a nuestro juicio, que tal vez resulte más correcto plantear que entre instituciones y desempeño económico existe un condicionamiento recíproco. No es nuestro objetivo, sin embargo, discutir en esta nota la dirección de causalidad postulada por esos autores, desde las instituciones a la estructura, las oportunidades y el funcionamiento de la economía. Lo que nos proponemos es, más bien, incorporar nuevas aristas a la taxonomía postulada por Acemoglu y sus colaboradores, porque creemos que esas dimensiones adicionales son en muchos casos capaces de captar mejor la variedad de regímenes de política que puede observarse, por ejemplo, entre los países de nuestra región. Para ello nos basamos en nuestro propio trabajo previo, dedicado a examinar el modo en que las economías de América del Sur han gestionado, desde comienzos del presente siglo, la bonanza asociada al auge- todavía en curso- de los recursos naturales con que cuentan nuestros países . Recordemos brevemente, en primer lugar, qué es lo que postulan Acemoglu et.al. en muchos de sus trabajos de investigación, que Why Nations Fail resume a modo de divulgación . Según estos autores la naturaleza de las instituciones políticas de una sociedad es el factor que determina, en última instancia, el tipo de sus instituciones económicas y, en consecuencia, el carácter de su desempeño económico de largo plazo. Buenas instituciones políticas, características de una sociedad abierta en la que el gobierno es agente de los ciudadanos y éstos gozan de amplias oportunidades e incentivos adecuados para su progreso material (las que ellos denominan “inclusivas”) estarían así en la base de las economías prósperas; instituciones políticas, características de una sociedad cerrada, diseñadas principalmente para el beneficio de una élite dominante (las que ellos denominan ”extractivas”) serían, en cambio, la clave de la declinación y el fracaso económicos. Aunque no el único -para darse una idea hay que recorrer los diferentes y fascinantes ejemplos analizados en los diversos capítulos del libro que comentamos- su caso preferido es probablemente el de las diferentes trayectorias que siguieron los países de América colonizados al Norte y al Sur del Río Bravo. Para ello en el capítulo 1 contrastan de manera elocuente la situación de las localidades homónimas de Nogales, al norte y sur de la frontera que separaría el “cielo” del “infierno”. Según la tesis propuesta por Acemoglu et. al., el diferente derrotero seguido en uno y otro caso no podría estar explicado por diferencias en la geografía, el clima, el tipo de enfermedades prevalecientes en el área ni, incluso, por diferencias en el bagaje cultural de los pobladores originarios a un lado u otro de la frontera (de hecho, antes de la guerra de 1846-1848 ambas localidades pertenecieron a México). La razón sería mucho más simple: los habitantes de uno y otro Nogales viven en mundos moldeados por instituciones (políticas y, en consecuencia, también económicas) muy diferentes. Esas diferencias en la evolución institucional habría así que rastrearlas muy lejos en el tiempo, en las diferentes modalidades que asumió la colonización europea en ambas márgenes del Río Bravo en función de las condiciones que hallaron a su llegada, respectivamente, colonizadores españoles e ingleses. Mientras inicialmente ambos grupos de colonizadores habrían buscado riquezas (v.gr. metales preciosos) y poblaciones susceptibles de hacer el trabajo por ellos, las condiciones en el Norte y el Sur de América habrían terminando imponiendo modelos institucionales de asentamiento local bien diferentes (pese a su benévolo clima, el temprano abandono de Buenos Aires sería una buena ilustración de las motivaciones profundas de los conquistadores). La existencia de población numerosa y sedentaria, más la abundancia de recursos a extraer luego del descubrimiento de las minas de plata a mediados del SXVI en el Potosí y, muy poco después, en Zacatecas, habrían facilitado la implantación de instituciones extractivas en la zona de dominación española. El método: la captura de los líderes aborígenes, la toma de control de los mecanismos preexistentes de imposición y, especialmente, el trabajo forzado (un ejemplo arquetípico, en eset sentido, es la mita, una institución “extractiva” preexistente de la que los españoles se apropiaron en su beneficio). Luego de una infructuosa búsqueda y después de no pocos contratiempos, lo contrario habría ocurrido en el extremo norte de América, en donde la escasez de riquezas fácilmente extraíbles habría convencido finalmente a la Compañía de Virginia (y a otras similares) de que no había otra alternativa que ganarse “el pan con el sudor de la frente”. Para ello, si eran los colonos quienes debían trabajar, habría que generar los incentivos adecuados y una regla draconiana habría sido infructuosa. De allí a la demanda de mayores libertades económicas, al establecimiento de asambleas representativas con derecho a legislar sobre impuestos y luego a la demanda de mayores derechos políticos (no taxation without representation) habría un solo paso. Nótese que el relato “neoinstitucionalista” está lejos de presumir –como sí podía tal vez sugerirlo la temprana literatura institucional - una superioridad de las instituciones anglosajonas frente a las que encarnaba el decadente imperio español. No es importante la nacionalidad del conquistador. O, en todo caso, que esa importancia sea excluyente, sin considerar las condiciones del entorno. No es, por ejemplo, muy favorable la opinión que Acemoglú et. al. tienen de las instituciones que los esclavistas ingleses dejaron en el Caribe o el Africa subsahariana . Esquemáticamente, la clave sería entonces la siguiente: abundancia de recursos minerales y de población explotable numerosa, asentada en zonas de agricultura, habrían dado lugar a instituciones políticas de naturaleza extractiva, a nulos incentivos económicos para la innovación y el progreso técnico y, en definitiva, a una trayectoria económica decadente; lo contrario habría ocurrido en los denominados “espacios abiertos”, escasos en población sedentaria y en recursos fácilmente extraíbles como EEUU y en otras zonas vacías de colonización tardía, como Canadá, Nueva Zelanda y Australia. Como suele resultar habitual, sin embargo, Argentina padece el síndrome de la excepcionalidad: a nuestro juicio, el problema es que la experiencia histórica de nuestro país es difícil de acomodar en el esquema propuesto por Acemoglu y cía. ¿No se trató, acaso (al menos en lo que más tarde se conocería como su zona Litoral) de un espacio “vacío” de colonización tardía habitado por una población poco numerosa, mayormente nómade, en la que los recursos mineros extraíbles “brillaban” –valga la paradoja- por su ausencia ? ¿Y no cabría esperar de allí, entonces, según Acemoglu et. al. que las instituciones finalmente prevalecientes fuesen de naturaleza “inclusiva” y promotoras del crecimiento económico? ¿Qué muestra, sin embargo, la trayectoria de largo plazo de la economía argentina? ¿Cómo entender el carácter errático de aquella trayectoria, que combinó una etapa de vertiginoso ascenso esencialmente hasta la crisis mundial de los años treinta y un largo período de virtual declinación relativa desde la Segunda Posguerra? ¿Puede afirmarse, acaso, que el notable dinamismo de la inserción inicial de nuestro país en la economía global confirma las tesis de Acemoglu y Cía? Y, en todo caso, ¿cómo explicar el declive relativo posterior? ¿Eran extractivas o inclusivas las instituciones políticas y económicas que gobernaron nuestra integración internacional en la Primera Globalización? Así formulada, la pregunta resulta engañosa. En efecto, es erróneo pensar que puede darse una respuesta tajante, sin matices, a tal pregunta. En verdad, en la Argentina de ese período (como de hecho puede observarse en muchos otros ejemplos de diferentes épocas o países) coexiste un conjunto heterogéneo de instituciones, algunas de naturaleza más extractiva, otras de características más inclusivas, en un equilibrio fluctuante. En línea con Engerman y Sokoloff (2000), por un lado, Gerchunoff suele sugerir que la naturaleza extensiva de la ganadería –la del cuero y el tasajo, primero, y luego, la del lanar- habría determinado que, por razones básicamente técnicas, los patrones productivos prevalecientes generaron un patrón de distribución de la tierra esencialmente inequitativo. Y que cuando la revolución de la navegación transatlántica y la llegada del ferrocarril transformaron, a fines del SXIX, las fértiles praderas pampeanas en potenciales oferentes de un bien agrícola ahora transable, las instituciones económicas pre-existentes habrían bloqueado el acceso igualitario a la tierra de los inmigrantes y la posibilidad de un desarrollo al estilo farmer como el que sí se verificó en EEUU. En tales condiciones, la mejora en la remuneración al factor tierra (abundante, pero mayormente concentrada) y la caída relativa del salario (el factor escaso) resultantes de la apertura al comercio internacional habría dificultado efectos redistributivos progresivos en la distribución de los ingresos. Por otra parte, a diferencia de lo ocurrido en otros “espacios vacíos de colonización tardía”, nuestro país evidenciaba una fuerte asimetría regional entre un interior denso en población pero escaso en oportunidades económicas inmediatas y un litoral abundante en tierras pero escaso en brazos (Hora, 2011). Pero por otro lado, el intenso flujo de inmigrantes europeos, el crecimiento urbano de Buenos Aires, Rosario y otras ciudades de la región pampeana que conllevó un importante desarrollo en la provisión de bienes públicos de infraestructura, entre otros factores, ocasionó una significativa expansión del comercio y los servicios así como el surgimiento de una incipiente actividad manufacturera (que se acentuó con la Primera Guerra mundial). De este modo, poco a poco fueron constituyéndose una pequeña clase obrera que rápidamente comenzó a organizarse sindicalmente y una heterogénea clase media conformada, entre otros, por pequeños comerciantes, profesionales, funcionarios públicos, docentes, oficinistas bancarios y de otros sectores de servicios, etc. Todo ello, sumado al poderoso influjo de la educación pública, generó una elevada movilidad social ascendente y una creciente demanda de participación política por parte de esos sectores. De este modo, el conflicto entre las instituciones extractivas asociadas a la concentración de la propiedad de la tierra, consecuencia del carácter extensivo de la producción ganadera -inicialmente nuestra principal producción transable- y las instituciones inclusivas asociadas con las transformaciones económicas y sociales en curso en los principales centros urbanos -con Buenos Aires a la cabeza-, condicionaron desde bien temprano los dilemas a los que se vio enfrentada la política económica en nuestro país, sometida a una fuerte tensión entre las exigencias de eficiencia económica y las demandas distributivas. Naturalmente, el conflicto entre políticas favorables al crecimiento de largo plazo y aquéllas dirigidas a la redistribución de corto plazo es relativamente universal pero, por razones propias de su estructura económica, este dilema ha tendido a adquirir una vigencia particularmente intensa en el caso argentino. Así, a diferencia de economías caracterizadas por otras dotaciones factoriales, en nuestro país las sucesivas tentativas de integración económica internacional han tendido a afectar negativamente los niveles de remuneración del factor trabajo, perjudicando la distribución del ingreso. Por dicha razón, la promoción de la “justicia social” ha estado muchas veces asociada a la implementación de políticas proteccionistas tendientes a aislar al país de los intercambios con el exterior, aunque esto supusiera un importante costo no sólo en términos de eficiencia económica sino también, en definitiva, de bienestar a largo plazo. Consecuentemente, desde que la crisis mundial de los 30s forzó la aceleración del proceso de industrialización y las masas obreras se incorporaron en forma plena a la vida política, el fiel de la balanza se inclinó en contra de la integración con la economía mundial: en efecto, a fin de evitar el encarecimiento de la canasta básica de consumo popular, recurrentemente se optó por subordinar las oportunidades del sector agro- exportador, que disponía de fuertes ventajas relativas en la producción de alimentos, a las necesidades del mercado interno. El agudo trade off entre rentabilidad del sector exportador y la equidad en la distribución del ingreso interno ha sido un clásico de la economía argentina, destacado por los mejores trabajos historiográficos (véase Gerchunoff y llach (2004)). La incapacidad del sistema político para encauzar constructivamente las demandas de equidad, articulándolas con el diseño de políticas intertemporalmente sostenibles, ha sido en numerosas instancias un factor determinante de la decepcionante trayectoria económica a partir de la segunda mitad del siglo pasado. Ello ha sido particularmente evidente cada vez que, a partir de ese momento, le tocó a nuestro país administrar una bonanza proveniente de la abundancia de recursos externos. No solamente cuando, en un contexto de mayor integración financiera esos recursos provinieron del acceso al endeudamiento externo sino, especialmente, cuando los términos de intercambio del comercio nos resultaron particularmente favorables. Precisamente, la reflexión sobre la intensidad de estas presiones convergentes sobre la política económica es la que nos condujo a proponer una taxonomía de regímenes de política que ayude a entender mejor el tipo de dilemas planteado en los párrafos precedentes. Aunque válida en general, dicha taxonomía resulta a nuestro juicio particularmente más apropiada que el enfoque propuesto por Acemoglu et. al para analizar las trayectorias observadas en las economías abundantes en recursos naturales. No hay dudas de que los recursos naturales presentan características peculiares que los distinguen. Pero así como hay países que sufren su abundancia como “maldición”, el hecho de que para otros represente una “bendición” pone de manifiesto que el problema no son esas peculiaridades sino la forma en que cada sociedad consigue organizar la explotación de esos recursos. En efecto, así como las situaciones de escasez generan dificultades, los episodios de abundancia (sean producto del descubrimiento de nuevos recursos o de shocks favorables en los términos de intercambio) no son menos problemáticos. Los desafíos son básicamente de dos tipos: productivos e institucionales. Por un lado, la abundancia de divisas asociada a una bonanza de recursos naturales puede llegar a generar tendencias persistentes a la apreciación cambiaria real y conducir a una “primarización” de la estructura productiva, desplazando a otros sectores productores de bienes transables. Para lidiar con este problema potencial, que se conoce como “enfermedad holandesa” (Corden, 1984), los responsables de política deberían generar incentivos adecuados para destinar parte de las rentas de la explotación de los recursos naturales a fomentar las inversiones requeridas para diversificar la estructura económica e integrar productivamente a vastos sectores postergados de la población, asegurando de ese modo la sostenibilidad futura del crecimiento presente. Por otro lado, en el plano institucional los desafíos que estas situaciones plantean a la política económica son, en última instancia, de índole distributiva. Se trata en definitiva de decidir cómo repartir entre diferentes grupos sociales las rentas extraordinarias a medida en que éstas se generan, y de cómo asignarlas intertemporalmente entre períodos más o menos contiguos y entre distintas generaciones en plazos más prolongados. Naturalmente, al ejercer presiones contrapuestas sobre las políticas públicas, los conflictos distributivos pueden generar comportamientos disfuncionales. La tensión entre los requerimientos del crecimiento de largo plazo y las demandas de redistribución de corto plazo es un clásico de estos episodios. En síntesis, la combinación de pujas distributivas exacerbadas y políticas excesivamente cortoplacistas caracterizan las situaciones “malditas”, en las que el crecimiento inicialmente impulsado por la bonanza de recursos naturales acaba volviéndose insostenible. Que esto último suceda es mucho más probable en entornos caracterizados por una alta fragilidad institucional y una elevada fragmentación y conflictividad social. De acuerdo a la discusión precedente, el verdadero test ácido para las instituciones y las élites dirigentes de una sociedad, radica en su capacidad para administrar en forma adecuada contextos favorables. Eso es lo que intenta identificar nuestra taxonomía –inspirada en Barma et al (2012), que considera las dos siguientes dimensiones: 1) el grado de sostenibilidad económica, social y ambiental a largo plazo de la explotación de los recursos (la dimensión intertemporal) y, 2) el grado de cohesión e inclusión social que caracteriza ex ante al diseño de las políticas (el criterio de equidad) . Combinando ambas variables, pueden definirse cuatro tipos “ideales” de régimen político-social (véase el esquema en el adjunto): 1) depredador (cohesión e inclusión mínimas y al mismo tiempo miopía intertemporal), 2) hegemónico (cohesión e inclusión mínimas pero combinadas con una estrategia sostenible de largo plazo), 3) populista (mayor cohesión e inclusión coexistiendo con miopía intertemporal) y, 4) integrado (que promueve políticas a la vez inclusivas y sostenibles intertemporalmente). Los regímenes depredadores pueden caracterizarse esquemáticamente por su extrema fragilidad institucional, personalización del poder y ausencia de controles a su ejercicio, persistente conflictividad e inestabilidad política, total falta de credibilidad y máxima inseguridad jurídica. La incertidumbre y el cortoplacismo limitan severamente el aprovechamiento productivo de los recursos naturales y la generación de rentas. Una parte significativa de los ingresos fiscales provenientes de esas rentas, además, se canalizan a las elites dominantes. Los regímenes hegemónicos, por su parte, también excluyen a amplios sectores sociales del aprovechamiento de las rentas, pero su mayor estabilidad institucionalidad brinda un mínimo de orden y seguridad, hace posible extender los horizontes temporales, otorga credibilidad a los compromisos asumidos y permite una explotación más sostenida de los recursos. Dependiendo del potencial de conflicto, los regímenes autoritarios pueden oscilar entre conductas más predatorias o más benevolentes, pero en cualquier caso la concentración del poder y de las rentas genera ciertos incentivos para la provisión de infraestructura y otros bienes públicos. Los regímenes populistas obtienen apoyo social y legitimidad redistribuyendo parte de las rentas capturadas por el estado a través de sus redes clientelares y mediante la provisión de bienes privados a sus bases electorales, pero el clientelismo, a su vez, desincentiva la provisión de bienes públicos. Por otro lado, la fragilidad institucional y la debilidad de los mecanismos de regulación, control y rendición de cuentas, sumados al desinterés por el largo plazo que caracteriza al populismo, exacerban su imprevisibilidad comprometiendo, tarde o temprano, la sostenibilidad del régimen. Los regímenes integrados, finalmente, se caracterizan por su énfasis en la cohesión social, el fortalecimiento de la institucionalidad, la protección de los derechos ciudadanos -incluido el de propiedad- y el cumplimiento de los compromisos gubernamentales. La sostenibilidad está apoyada en la credibilidad de las políticas y la provisión de bienes públicos en el empleo de mecanismos de gobernanza inclusivos. La posición de cada economía particular en esta tipología dependerá, en una compleja interacción, de la naturaleza y los valores de su dirigencia política y de las preferencias reveladas a través de diferentes mecanismos por la propia sociedad. Naturalmente, aunque esta tipología permite caracterizar la situación de cualquier país rico en recursos naturales en un determinado punto del tiempo, los países pueden cambiar de categoría con el paso del tiempo. Aunque desde la perspectiva del bien común lo deseable es que los países evolucionen hacia regímenes de políticas crecientemente inclusivas y sostenibles, nada impide que se estanquen o incluso involucionen a regímenes menos inclusivos y/o más miopes. Para ser exitosa, cualquier estrategia de cambio que pretenda impulsar el tránsito hacia regímenes más inclusivos y sostenibles debe tener un diagnóstico claro de las condiciones iniciales en que se aplicará y definir una secuencia de reformas que resulten no sólo técnicamente adecuadas sino políticamente factibles. A modo puramente heurístico, en Katz y Rozenwurcel (2012) utilizamos esta taxonomía para clasificar el desempeño de seis economías de la región sudamericana (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela) en la administración del boom de precios internacionales de las commodities metalíferas, agroalimentarias y energéticas. Quien quiera profundizar en esa evaluación puede consultar ese trabajo. Sin embargo, más allá del juicio resultante sobre el desempeño particular en cada caso nacional, lo que aquí pretendemos es argumentar que, desde un punto de vista metodológico, el cruce de las dimensiones de la equidad y el de la mayor o menor miopía intertemporal de las políticas es un enfoque más fructífero para analizar cualquier trayectoria nacional y entender los dilemas de política que se les presentan a diferentes sociedades. En particular, creemos que el enfoque propuesto volverá a probarse relevante a la hora de analizar la futura trayectoria de nuestro país, donde todo indica que la riqueza natural de las enormes reservas “no convencionales” de gas y petróleo descubiertas en el yacimiento de Vaca Muerta y otras áreas hará reflotar los “sueños” mineros presentes en nuestros orígenes nacionales. Esperemos que, llegado el momento, este enfoque nos permita constatar que esta vez supimos movernos al cuadrante de los regímenes integradores y no que, como en tantas otras ocasiones, acabamos transformado una nueva oportunidad en otra de nuestras recurrentes crisis. Bibliografía: Acemoglu, D. (2009): The crisis of 2008: Structural Lessons for and from Economics, CEPR, Policy Insight, No. 28, January Acemoglu, D., Johnson, S. y Robinson, J. (2001) The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation, American Economic Review, Vol. 91, No. 5 (December). Acemoglu, D. y Robinson, J. (2013): Economics versus Politics, Journal of Economic Perspectives., Vol. 27, Nro. 2, Spring. Acemoglu, D. y Robinson, J. (2012): Why Nations Fail. The Origins of Power, Prosperity and Poverty, Crown Publishers, New York, USA. Barma, N., Kaiser, K., Minh Le, T. y Viñuela, L. (2012): Rents to Riches? The Political Economy of Natural Resource-Led Development, The World Bank, Washington DC. Gerchunoff, P. y Llach, L. (2004): Entre la equidad y el crecimiento, ascenso y caída de la economía argentina, 1880-2002, Siglo XXI Editores. Hora, R. (2010): Historia Económica de la Argentina en el Siglo XIX, Siglo XXI Editores. Katz, S. y Rozenwurcel, G. (2012): “La economía Política de los recursos naturales en América del Sur en www Navajas, F. (2013): Instituciones económicas en Argentina ¿Y ahora qué? North, D.C. (1990): Institutions, Institucional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge, UK. *Socios del CPA
Posted on: Thu, 04 Jul 2013 17:43:41 +0000
Trending Topics
Recently Viewed Topics
© 2015