BUROCRACIA. E BUROCRATISMO Luiz Salvador de Miranda Sá Jr. As atividades desempenhadas por todas as organizações, inclusive as instituições, podem ser classificadas em duas grandes ordens: as atividades-fim e as atividades-meio. As atividades-fim são aquelas que se destinam a perseguir os objetivos organizacionais ou institucionais. As atividades-meio consistem na reunião, organização e emprego dos recursos que possibilitam ou facilitam a aao dos agentes das atividades-meio. Qualquer estudo da sociologia dos serviços públicos e, mais ainda, dos serviços de educação e saúde, deve considerar a questão da burocracia. O conceito de burocracia tem três significados convergentes: 1. Um primeiro significado, menos empregado, que se refere à organização e distribuição do poder estatal no governo e nos diversos organismos governamentais (quando é sinônimo de governo dos meios e dos recursos empregados pelo governo para a consecução dos objetivos estatais, não se referindo aos funcionários, é o sentido genérico de burocracia); 2. O segundo, mais utilizado, que menciona os serviços administrativos públicos ou privados organizados em uma hierarquia escalonada de funcionários com suas respectivas responsabilidades; envolve os servidores públicos todos: os eleitos (presidente, governadores prefeitos, deputados), os funcionários de carreira e os eventuais (conselheiros, ministros, secretários e outros cargos de confiança e empregados contratados por tempo certo). 3. O terceiro, diz respeito aos empregados das empresas privadas voltados para a atividade-meio de um estabelecimento prestador de serviços e os funcionários públicos de todas as naturezas. No entanto, na linguagem comum é bem mais comum que a expressão burocracia se refira aos funcionários públicos ou aos trabalhadores da administração das atividades-meio e da organização dos recursos das empresas privadas. Mais recentemente o termo burocracia tem sido empregado pejorativamente para designar a proliferação excessiva de funcionários administrativos ou a superposição das atividades-meio sobre as atividades-fim nas organizações estatais produtoras de bens ou serviços, no serviço público ou em empresas privadas. Esta deterioração do significado do termo burocracia deve ser evitada porque corrompe o significado de um termo sociológico cada vez mais importante. E serve unicamente aos propósitos ideológicos dos liberais e liberalóides que pretendem enxovalhar tudo que é estatal. É impossível conceber uma organização produtiva ou prestadora de serviços que, tendo alguma complexidade, prescinda de burocracia, como organização de seus recursos administrativos. Mas é preciso não confundir a burocracia com o burocratismo. Embora não seja muito ousado afirmar que toda burocracia tende ao burocratismo quando seu controle for entregue a ela mesma; quando estiver isenta de quaisquer instrumentos de controle social, jurídico ou político. Exatamente como acontece em muitos outros conceitos continuados, nos quais não há clara delimitação dos objetos ou dos fenômenos que expressem. Muito embora as noções de burocracia e burocratismo sejam diferenciáveis no plano conceitual, existem casos limítrofes nos quais ambos se confundem, não sendo, por vezes, possível deslindá-los. Características da Burocracia Estatal A burocracia como entidade social e categoria sociológica tem suas próprias características individualizantes. Para Max Weber, que estudou exaustivamente este fenômeno social, todas as burocracias, especialmente as burocracias estatais, devem apresentar as seguintes características essenciais de sua condição: a) serviços organizados com funções definidas; b) direitos e deveres, competências e jurisdições objetivamente determinadas em leis e regulamentos explícitos e promulgados pelo poder político competente; c) existência de um estatuto que protege o funcionário em sua função; d) organização dos cargos em uma estrutura baseada no princípio da hierarquia; e) hierarquia estruturada das funções, com definição substantiva das subordinações e um projeto pré-definido de carreira que garanta as funções específicas de cada nível da hierarquia; f) recrutamento dos funcionários por critérios estritamente objetivos de constatação de mérito e competência para cada nível, cargo ou função da carreira; g) remuneração regular e aposentadoria garantida; g) direito da autoridade controlar o trabalho de seus subordinados e substituí-los em suas funções sempre que isto lhe parecer necessário (característica administrativa da subordinação e superioridade funcional); h) um sistema disciplinar objetivo, com regulamentos substantivos e penas pré-definidas para cada infração descrita e cada situação prevista, de modo a proteger o funcionário do arbítrio de seus superiores e da volubilidade dos governantes eventuais; i) completa separação dos cargo se das funções burocráticas e a personalidade dos indivíduos que os ocupam, não podendo ser estendido a outrem (seus familiares, por exemplo) as prerrogativas da função. Na prática real da política brasileira, as coisas têm sido um tanto diferentes. O regime presidencialista, muito reforçado por duas ditaduras sucessivas fez com que os direitos e deveres dos funcionários fossem muito deformados em seu favor e em desfavor da população, hipertrofiando-se os dispositivos funcionais de proteção do funcionário e minguando os que protegiam o serviço público e o interesse social. Já na ditadura, mas também depois dela, quando os políticos resolveram se apossar das funções de chefia no aparelho burocrático estatal, acabou a carreira no serviço público. Os chefes são nomeados por indicação política e demitidos quando seus padrinhos perdem prestígio ou revelam pretensões de independência e, até, de dignidade. Burocracia e Burocracias Existe uma burocracia estatal (governamental e para-estatal) e uma burocracia privada. A burocracia estatal pode ser governamental e não governamental (das empresa públicas). A burocracia governamental ou estatal pode classificada em duas categorias: a burocracia civil e a burocracia militar. E como burocracias não apresentam quaisquer diferenças essenciais importantes. Ainda que cada uma delas procure depreciar a outra (porque disputam as mesma fontes (cada vez mais parcas) de recursos. Tem se difundido a desinformação de que a burocracia militar é diferente da civil,mas isto carece de qualquer justificativa séria. Resume conflitos de interesse. Muitos burocratas civís buscam retratar os militares como incultos, pouco inteligentes e ociosos. Já algumas expressões do burocratismo militar pretende que os burocratas civís são corruptos, impatrióticos e irresponsáveis. E, como acontece muito nestas situações, ambos estão errados. O servidor público deve ser considerado fundamentalmente diferente do empregado de uma empresa. Os servidores públicos devem ter direitos mais amplos porque seus deveres são proporcionais. Escolhidos em concursos públicos, sujeitos a disciplina e à possibilidade de remoção ou transferência e à obrigação de dedicação particular, os funcionários públicos são compensados pela carreira e pela estabilidade. A tendência liberal tirou-lhes estas duas compensações e continuam a exigir que ajam como servidores e não como empregados comuns que agora são. O mesmo politiqueiro que oferece serviços de saúde e de educação ao povo para obter seus votos, prometendo-lhes prioridade, depois de eleito, pretende que só o mecanismo arrrecador de impostos, a diplomacia e as forças armadas (menos as polícias militares) constituam carreira típicas do Estado. Burocratismo O burocratismo é uma degeneração da burocracia que se põe a serviço de si mesma ao invés de servir às atividades-fim da organização pela qual foi constituída. Na prática, pode-se considerar como indício de burocratismo a infração de cada um dos princípios definidores da burocracia, como expressos acima. Também se pode convencionar que o grau do burocratismo será definido pelo número e pela intensidade dessas infrações. Pois, a burocracia, no sentido de organização dos meios e administração dos recursos das organizações para atingir suas finalidades, é completamente indispensável à todas as organizações, mesmo as de baixa complexidade, principalmente para a organização de uma sociedade moderna; e não se pode sequer pensar em qualquer organização produtiva ou política que não dispusesse de uma burocracia para fazê-la funcionar. A burocracia, já se viu logo acima, deve ser considerada indispensável à existências de todas as estruturas sociais enquanto se limita a assegurar e organizar os meios que garantem o desempenho das atividades-fim das organizações, que é seu papel específico. Neste sentido particular, a burocracia é indispensável e não é possível que se abra mão dela ou que se pretenda impedir sua existência, desde que a organização social atinja um mínimo de complexidade necessário para a obtenção de suas finalidades. Contudo, quando os burocratas se organizam como um corpo social autônomo, como sistema social independente, livre de controles externos, uma entidade coletiva que se superpõe aos seus propósitos originais e privilegia seus próprios interesses, chegando a definir seus próprios objetivos e metas, limites e competências, isto tende ao corporativismo burocrático, chamado burocratismo, que conduz a burocracia a ser centralizadora, monopolizadora, antissocial, desperdiçadora e, se tiver chance, tirânica. O burocratismo parece ser uma perversão característica da perda da autoridade funcional e da falta de controle externo sobre os instrumentos burocráticos de gestão do poder. Por isto, o procedimento de construção do burocratismo é estimulado pela autonomia dos funcionários da atividade-meio e pela eleição interna dos dirigentes corporativos. Por causa de tudo isto, não se deve confundir a burocracia com o burocratismo, por mais que a propaganda liberalista pretenda fomentar esta desinformação, mais ou menos desonestamente, confundido conceitos e realidades bastante diferentes. Provavelmente, a maior expressão do corporativismo seja a falta de controle externo da burocracia, qualquer que seja, quando os burocratas assumem o controle de sua atividade, ainda que isto se concretize por meio de mecanismos tidos como democráticos, como suas próprias assembleias e eleições nas quais apenas eles votem. Em sentido mais estrito e pejorativo, referindo-se aos burocratas, o burocratismo pode indicar alguns atributos negativos da burocracia, como o apego à rotina e suas normas mais ou menos inflexíveis, os selos e carimbos, sua falta de pressa, sua relutância em aceitar responsabilidades e, principalmente, avaliação e sua notável aversão por mudanças e inovações. No plano mais coletivo e político, o burocratismo é exatamente a perversão da burocratização que corrompe a burocracia e põe-na a serviço de si mesma, ao invés de servir aos interesses sociais e às atividades-fim para os quais foi destinada e para cuja concretização deve prover os meios. Se o cinismo da expressão os fins justificam os meios é insuportável para as pessoas decentes, imagine-se a realidade do burocratismo que significa, verdadeiramente de fato (embora isto nunca dito, ao contrário, seja sempre negado mais ou menos enfaticamente), que os meios substituem os fins ou se sobrepõem a eles. O burocratismo é exatamente isto, a superposição nas organizações estatais da atividade-meio à atividade-fim, a supremacia dos procedimentos sobre as finalidades, a subordinação do objeto ao método. Tudo, em nome da democracia mas, na realidade, fruto do democratismo e da demagogia burocratista. O burocratismo não é privilégio das entidades públicas. Acontece, no entanto, que nas empresas privadas o burocratas não têm sequer a possibilidade de tentar estabelecer seu império sobre a atividade fim (que é produzir lucros, qualquer que sejam seus outros objetivos e as razões de sua atividade industrial ou mercantil). A expressão mais essencial do burocratismo parece consistir nesta superação pela burocracia das atividades-fim de um sistema social qualquer ao qual ela deveria servir (inclusive o Estado ou um partido político) que é posto a serviço dos funcionários das atividades-meio para atender aos seus interesses corporativos desta mesma burocracia. A submissão das finalidades, postergadas pelos recursos instrumentais que passam a ser tidos como mais importantes de fato. Uma das manobras ideológicas do burocratismo consiste em fazer crer que está a serviço da democracia e que os burocratas devem substituir os eleitos na consulta popular na escolha de seus dirigentes. Neste caso, a expressão democratização do poder, significa a passagem do poder para os burocratas que (como é bem natural) o colocam, a serviço de seus próprios interesses. Em geral, o poder burocrático (seja civil ou militar) é basicamente antidemocrático e liberticida. Uma das causas (talvez a mais significativa) da degradação política dos países do mundo socialista, especialmente a antiga União Soviética terá sido a importância que os burocratas do aparelho do Partido Comunista assumiram nos governos dos Estados comunistas, colocando todos os recursos estatais a seu serviço, ainda que fizessem isto em nome de uma classe, a classe operária. Os membros do aparelho partidário constituíram um sistema de poder que TSUKÂNOV chama sistema burocrático-feudal de aparelho. Recentemente, entre nós, a partir da queda do regime militar, assiste-se à tomada do poder de inúmeros organismos estatais por sua burocracia, sob o pretexto ideologizado disto ser uma prática democrática. Principalmente divulgando a falácia de que democracia seria igual a eleição e que as deciões explícitas pelo povo nas eleições gerais não deviam conferir poder nas organizações governamentais. Ali, os burocratas deveriam eleger seus dirigentes, em nome da democracia. Desta maneira, os burocratas se assenhoraram de numerosas agências do serviço público, como as universidades, por exemplo, a partir de eleições democráticas (nas quais votam todos eles) e se apropriam da coisa pública em nome da democracia. Os burocratas de todas as categorias são funcionários contratados para administrar a coisa pública. Sua autoridade deve se cingir ao plano técnico e administrativo (sob controle) e nunca no terreno político. Uma das mazelas mais danosas da vida política atual, é nossa tendência a confundir (e a permitir a confusão entre os três planos das políticas públicas). A adoção de eleições mais ou menos periódicas e outras exterioridades da democracia para consagrar o poder da burocracia nos estabelecimentos estatais tem sido, na maioria dos casos, a consagração do corporativismo e do burocratismo, ambos antidemocráticos em sua essência e conteúdo, porque comprometem os interesses da população (que são preteridos pelos seus) e o poder político do povo (que é substituído naquela instância de poder). A tendência ao burocratismo percebida no serviço público brasileiro, especialmente nas universidades oficiais, é mais um dos males indiretos da ditadura. Durante o regime ditatorial, o próprio senso de dignidade do cidadão o obrigava a se opor ao governo autoritário e a buscar alianças políticas que permitissem e fomentassem a oposição, na busca de apressar o advento da democracia. Um dos campos importantes desta luta eram as universidades e a greve um de seus instrumento políticos mais eficazes. Os militares não suportavam a greve, consideravam-na como uma insubordinação; reagiam atabalhoadamente e cometiam erros políticos; ganhava a democracia. Este processo político desenvolveu uma tendência burocrática que contaminou de tal maneira os docentes que hoje os dois grupos (burocratas e professores) não se diferenciam. Enquanto os organismos políticos das universidades não diferenciarem os recursos humanos da atividade fim e da atividade meio, e não hierarquizar cada uma destas grandes categorias em seus grupos de componentes mais elementares, a confusão política da universidade vai ser geral. E dela hão de se aproveitar os inimigos (profissionais e amadores) da educação pública e gratuita. Burocracia e Ditadura Militar no Brasil Recente A ditadura militar (1964 a 1987) foi condicionada por numerosas motivações individuais e sociais. No plano sóciopolítico, as motivações mais importantes parecem ter sido a pretensão dos políticos udenistas em evitar a eleição de Juscelino, depois de sua frustração de eleger Jânio e entregar o poder a Jango e mais o receio dos políticos conservadores do crescimento da política esquerdista e anti-imperialista; a estes fatores endógenos, somam-se fatores exógenos, como a diretriz da política externa norte-americana que instigou ditaduras militares em toda América Latina. No início, o governo militar contou com forte apoio das camadas médias, dos profissionais liberais, dos empresários e dos fazendeiros. Para governar, estabeleceu aliança com a tecno-burocracia governamental e encheu os quadros do serviço público civil com militares reformados, ainda que, com isto, destruísse a carreira no serviço público civil. Multiplicou as empresas estatais e estabeleceu uma política diferenciada entre os servidores públicos da administração direta e os das estatais. Mais tarde, com a criação dos partidos políticos loteou novamente o serviço público para recheá-lo de chefes e chefetes indicados por políticos, ampliando a degradação da carreira. Existem duas característica importantes destes “chefes”: exercem cargos de confiança e são completamente irresponsáveis pelos seus erros e omissões. Jamais algum respondeu por inépcia ou desmando. Esta foi a origem da aliança entre os técnicos e os burocratas, com os resultados que podem ser verificados. A ditadura corrompeu a imagem governamental, a idéia de autoridade e as noções de justica, de democracia e de representação política. E será necessário muito tempo para remediar estes prejuízos. (E ainda existem cretinos pedindo uma intervenção militar salvadora para restaurar o país...). A eleição indireta dos governantes pelos legisladores ou outros representantes populares, adrede escolhidos e cuidadosamente controlados pelas agências policiais, apesar de ser um instrumento formal de carácter democrático indiscutível, está absolutamente maculado politicamente entre nós por muito tempo pelo mau uso que se fez dele; porque a ditadura militar empregou simulacros de eleições indiretas para se manter o poder e instituir seus fantoches. O abuso comprometeu o uso na consciência das pessoas comuns de tal forma que, hoje, a despeito disto não ser verdadeiro, as pessoas entendem eleição a indireta como coisa não democrática ou, até, antidemocrática. Na ditadura militar, institucionalizou-se a mentira e igualou-se a imagem pública dos heróis da resistência política à dos criminosos comuns. A polícia buscava com mais empenho, inclusive com cartazes de procura-se, aos oposicionistas armados ou não, do que aos criminosos comuns, por mais hediondos que fossem seus crimes, por mais repugnante que fosse sua conduta social. Ao mesmo tempo, acobertava os agentes oficiais que praticavam atos anti-sociais, por mais repugnantes e hediondos que fossem. O serviço prestado às ditaduras justificava tudo isto. Entretanto, não se deve pensar que estas aberrações tenham sido típicas da nossa ditadura, dos nossos militares. Não, isto é característica geral dos governos ditatoriais, quaisquer que forem os interesses que representem Durante a ditadura militar, os oposicionistas foram expulsos das universidades, do serviço público, da política ou perseguidos em seu trabalho e afastados de toda participação política real, ainda que fossem servidores muito competentes e cidadãos dos mais prestantes. Os corruptos, sobretudo os áulicos e os puxa sacos, em geral, continuaram lá, prosperaram e ampliaram sua influência. Foi este o período em qua mais se degradou a atividade científica na universidade e no qual mais se fomentou o corporativismo das organizações universitárias, acadêmicas ou não. Passado o governo militar, os corporativistas estavam mais solidamente instalados nas universidades como jamais haviam estado antes. Os governos ditatoriais de todos os matizes têm esta característica, castigam a altivez, a crítica e a virilidade, enquanto premiam a subserviência e a vilania. Nestes tempos, a burocracia militar se impôs à civil que foi deixada completamente de lado. (O que podia ser avaliado pela quantidade de militares reformados ou da ativa que ocupavam funções civis e o quanto exerciam ou tentavam exercer controle sobre a sociedade). Mas, eram todos burocratas, ao fim. Esta subversão de valores gerou um descompasso entre a moralidade real e a realidade fingida o que prejudicou toda uma geração de servidores públicos. Ademais, para contentar os políticos, excluídos, de fato, das decisões governamentais mais importantes, o poder governamental da administração menor foi loteado por eles. Os indicados dos políticos se somaram aos indicados pelos agentes dos serviços de segurança pública (isto é, das polícias). Atualmente, este mesmos burocratas e políticos se dedicam a servir aos governos resultantes da democracia. E o que mais se podia esperar dos políticos que serviram subservientemente à ditadura? Exatamente o que aconteceu: servem, ainda com mais alegria, aos governos democráticos que se servem deles para seus próprios fins. Outro aspecto que deve ser destacado, é o crescimento da corrupção na gestão do dinheiro público durante o regime militar. É notório o quanto se abusou do dinheiro público. E isto também contaminou a universidade, onde quadros políticos valiosos se viram contaminados pela prática do vale tudo para aumentar o rendimento dos funcionários, principalmente dos docentes. Ali, implantou-se a ideologia de que, se os salários são baixos, vale tudo (ou quase tudo) para aumentar a renda dos servidores. O Médico Burocrata Do ponto de vista psicossocial, pode-se afirmar que o desempenho dos burocratas de todos os matizes e em todas as atividades, pode ser descrito como presidido pelo que LAIN-ENTRALGO denomina ego fungens. Ego fungens (do latim, fungor, eris, functus = desempenhar, executar, funcionar), como LAIN ENTRALGO denomina a atitude básica de um funcionário (público ou privado e às vezes médico ou bacharel em medicina) que se dedica mais ou menos cegamente à sua tarefa burocrática, atento só à forma de seu dever, encarado mais ou menos mecanicamente, e à letra dos regulamentos, mas alheio aos interesses e aos sentimentos das pessoas com quem lida. O ego fungens é a atitude que dirige a quem trabalha friamente, como se atendesse a todos impessoalmente, vendendo bilhetes em um guichê. O ânimo burocrático típico é a indiferença frente aos interesses pessoais que não sejam seus, embora existam numerosos burocratas que não o cultivam ou não o têm por dominante em sua atividade, ao contrário. O exagero e a superlatividade da indiferença burocrática é uma das características do burocratismo, do império da burocracia, da superposição dos agentes das atividades-meio sobre as atividades-fim às quais deveriam se subordinar. A falta de responsabilidade e a aversão a todo controle são outras de suas características essenciais. Tal ânimo burocrático pode estar presente em todas as atividades dos funcionários em geral, tanto no serviço privado quanto no serviço público; e envolver todos os tipos de trabalhadores, inclusive os médicos. Em Medicina, a questão do ânimo burocrático tem muitas e variadas implicações, mas uma delas, é a tendência a desenvolver indiferença frente ao sofrimento alheio. O médico burocrata ou burocratizado passa a assistir os dramas do sofrimento alheio com indiferença. A ele, interessam mais os papéis e a regularidade de seus trâmites do que a dor de alguém. É extremamente desalentador assistir ao trabalho médico indiferente diante do sofrimento do paciente e dos familiares. Embora, se deva ter claro que o médico necessita se proteger do estresse resultante do envolvimento, mas tal não envolvimento não pode ser confundido com indiferença e frieza. Tudo porque o utilitarismo hedonista, o imediatismo mercantilista, presentes no cerne de nossa cultura, cultivam uma Medicina tecnizada e desumanizada. E porque os médicos estão sendo formados na crença de que o objeto de seu trabalho não se diferencia qualitativamente dos demais. Essa ideologia sindicalista da política médica se baseia na crença ideologizada de que seu objeto de trabalho é igual aos outros objetos das outras profissões. E esta é uma premissa falsa. Considerar o trabalho da profissão médica como idêntico ou, sequer, análogo às obrigações dos outros trabalhadores representa uma retroação sócio-profissional e uma degradação ética. O médico é um trabalhador, um profissional de saúde, mas deve a si mesmo e à sociedade, manter esta posição acima das demais em termos de autoexigência e autorrespeito, por causa da dignidade e do caráter especialíssimo de seu objeto, o ser humano que padece uma enfermidade.
Posted on: Thu, 15 Aug 2013 18:31:44 +0000
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