Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye [135] A többségi határozat elutasítja azokat az indítványi elemeket, amelyek egyes nyugdíjak összegének a törvény általi közvetlen és azonnali csökkentését kifogásolták. Álláspontom szerint meg kellett volna állapítani a csökkentésről szóló törvény (Knymt.) idevonatkozó rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességét. Ennek következtében nem értek egyet a határozat rendelkező része 2. pontjának az alkotmányjogi panaszokat és az alapvető jogok biztosának indítványát elutasító tartalmával, mert véleményem szerint alaptörvény-ellenes a Knymt. 4. § (1) bekezdés b) pontja „a (2) bekezdés szerint számított és” szövegrésze, a 4. § (2)–(4) bekezdései, az 5. § (2) és (4) bekezdése, valamint a 18. § (1) bekezdésének a „[…]nak a 4. § (2) bekezdése szerinti csökkentés nélküli” szövegrésze. [136] Az általam alaptörvény-ellenesnek tartott, a nyugdíjak csökkentéséről szóló, vagy azokra hivatkozó fentebb tételesen felsorolt jogszabályi elemeket a törvény hatálybalépésére visszamenőleges hatállyal, azaz 2012. január 1. napjával az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie. [137] Az alaptörvény-ellenességre vonatkozó álláspontomat az alábbiakkal indokolom. [138] 1. A többségi határozat Indokolásának V. része világosan kifejti, hogy a nyugdíjrendszer átalakítása két személycsoportot érintett különösen érzékenyen: azon volt országgyűlési 27 képviselőket, akik korhatár előtti öregségi nyugdíjban részesültek, és 1949. december 31. után születtek, valamint mindazon szolgálati nyugdíjast, akik 1954. december 31. után születtek. A korlátozás lényege abban áll, hogy számukra a nyugdíj helyébe lépő korhatár előtti ellátást, illetve a szolgálati járandóságot a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett összegben állapította meg a törvény. A változásról az ellátottak határozatot nem kaptak, a törvény a megváltozott jogcímű és csökkentett összegű ellátás továbbfolyósításról rendelkezett, ezáltal jogalkalmazó szerv közreműködése nélkül közvetlen hatályosult. [139] Az érintett alkotmányjogi panaszosok és az alapvető jogok biztosa ezt a törvényi megoldást a jogállamisággal, vagyis az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével ellentétesnek tartották. [140] 2. Az állított alaptörvény-ellenességgel összefüggésben mindenekelőtt arra utalok, hogy az Alkotmánybíróság továbbra is irányadónak tartja a jogállamiság (jogbiztonság) sérelmét értelmező korábbi döntéseiben foglaltakat, miután az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállam-klauzula megegyezik azzal, amit az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tartalmazott. [141] Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkeinek alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről szóló 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a jogállam klauzulát alkalmazva kinyilvánította a jogállami értékek megváltoztathatatlanságát, az értékek elért szintje csökkentésének tilalmát: „Az alkotmányos legalitásnak nemcsak eljárásjogi, formai, közjogi érvényességi, de tartalmi követelményei is vannak. A demokratikus jogállam alkotmányossági kritériumai, egyben nemzetközi egyezményekbe foglalt, a demokratikus jogállami közösségek által elismert és elfogadott alkotmányos értékek, alapelvek és alapvető demokratikus szabadságjogok, illetve az ezekkel részben egybeeső úgynevezett ius cogens. Adott esetben az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam alkotmányos tartalmi követelményeinek, garanciáinak és értékeinek a töretlen érvényesülését, alkotmányba foglalását is vizsgálhatja. Az alkotmányok tartalmi és eljárási mércéi és követelményei demokratikus jogállamban állandóak. A tartalmi és eljárási alkotmányos követelmények nem lehetnek alacsonyabbak az Alaptörvény időszakában, mint az Alkotmány(törvény) időszakában voltak. Az alkotmányos jogállam követelményei továbbra is és folyamatosan érvényesülő követelmények a jelenben és programok a jövőre nézve. Az alkotmányos jogállam konstans értékek, elvek és garanciák rendszere. Az alkotmányos jogállamban egyszer már elfogadott értékek, elvek, garanciák, követelmények szintjei nem csökkenhetnek, és azok érvényesülésének a megkövetelése sem veszíthet szigorából.” (Indokolás [118]–[119]) [142] A jogállam elvének szerves részét képezi a jogbiztonság követelménye, amelynek érvényesülése során nem hagyható figyelmen kívül a bizalomvédelem, vagyis a szerzett jogok védelmének biztosítása: „A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.” [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 81.] [143] 3. A szerzett jogok védelméről a társadalombiztosítási ellátásokkal összefüggésben a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megítélésem szerint a jelen ügyben is irányadó, több jogbiztonsági értékelemre rámutatott: 1) a váromány alkotmányos védelmére; 2) a kötelező járulékfizetés alkotmányos tartalmára; 3) a megszerzett ellátás megvonásának alkotmányos következményére. 28 1) „A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges. A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis e »vagyonelvonás« fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el.” (ABH 1995, 188, 193.) 2) „A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést – amely a közteherviseléstől (Alkotmány 70/I. §) lényegét tekintve eltér, mert személyes és előre meghatározott igény származik belőle – csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja. A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett a saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja úgy, hogy a biztosított a szolidaritás alapján másokról is gondoskodni tudjon. A fedezet társadalmasításával az állam egy tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál. A kötelező biztosítási rendszerben, e rendszerhez kötődve kialakult szociális ellátások védelme ezért különösen indokolt. A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a beteljesedéshez, vagyis a szolgáltatásra való alanyi jog megnyíltához. A már élvezett, megszerzett szolgáltatás még inkább védendő.” (ABH 1995, 188, 193.) 3) „A várományok és szolgáltatások védelme attól függően is erősebb, hogy áll-e velük szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása is. A járulék fejében járó szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el.” (ABH 1995, 188, 194.) [144] A nyugdíj szerzett jogi jellegéből fakadóan az Alkotmánybíróság a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban fejtette ki az államra vonatkozó kötelezettségeket, melynek során megállapította, hogy az állam nem köteles a nyugdíjak reálértékét maradéktalanul megőrizni, de a nyugdíj nominális mértékének csökkentésére alkotmányosan nem kerülhet sor: „A nyugdíj – az Alkotmány rendelkezéséből következően – szerzett vagy vásárolt jog annyiban feltétlenül, hogy annak nominális mértékét az állam alkotmányosan nem csökkentheti.” (ABH 1993, 196, 199.) [145] 4. Amint azt a többségi határozat Indokolásának IV. része tüzetesen kifejti, a módosításokra alapvetően gazdasági természetű okból, egyensúlyjavítási céllal, a nyugdíjrendszer stabilitásának elérése érdekében került sor. Az Alkotmánybíróság következetesen képviselt álláspontja szerint: „[…] az Alkotmány – a piacgazdaság deklarálásán túl – gazdaságpolitikailag semleges, az állam a gazdaságpolitika meghatározása terén nagy jogalkotói szabadsággal rendelkezik” [33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 247, 249–250.]. [146] Álláspontom szerint azonban a nyugdíjrendszer átalakítása nem lehet pusztán gazdasági-gazdaságpolitikai kérdés, hiszen a már nyugdíjjogosultságot szerzett és ellátásban részesülő személyeket szerzett jogaikban, közvetlenül megélhetésükben érintheti. Elismerem, hogy a nyugdíjrendszer egyensúlyának megteremtése nyilvánvalóan legitim cél, fontos közérdek; az átalakítás alaptörvény-ellenessé akkor válhat, ha az egyébként alkotmányos értelemben sem kifogásolható reform (nyugdíjrendszer egységesítése) a jogállami követelményeket figyelmen kívül hagyó jogszabályi rendelkezésekben, a szabályozás nem megfelelő módjában ölt testet. [147] Az állam tehát széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 199, 200.] A hivatkozott megállapítás 29 értelemszerűen vonatkozik a Knymt.-ben megtestesülő változtatásokra is. Az alkotmányossági vizsgálat alapját tehát nem önmagában a változtatás jelenti, hanem a szabályozás módja, egyes elemeinek – így az ellátás csökkentésének – alaptörvényi megfelelősége. [148] A támadott szabályozási elemnek az Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálata körében releváns tényezőnek tekintem, hogy a nyugdíjrendszer átalakítására olyan időben került sor, amikor a hatályát vesztő Alkotmány időszakából az újonnan hatályosuló Alaptörvény intézményi rendszerébe kellett átlépni. Az alaptörvényi súlyú változás alkotmányossági követelményei így a nyugdíjrendszer átalakítása során is fokozottan jelentkeznek. Egyes korhatár előtti nyugdíjak megszüntetése, az ellátási összegek nominál értéken való csökkentése esetén elengedhetetlen az átmenet biztosítása. A korábbi – alkotmányos súlyukat tekintve enyhébb – nyugdíjreformok végrehajtása átmeneti szabályok megalkotásával történt, így pl. a korhatárok felemelése és egységesítése során. Az Alkotmánybíróság a 28/2000. (IX. 8.) AB határozatban erre külön utalt is: „[…] a korhatárok egységesítése és felemelése azonban szükségessé tette bizonyos átmeneti szabályok megalkotását, figyelemmel arra, hogy – ahogy arra az Alkotmánybíróság már korábban elvi jelentőséggel rámutatott – a jogbiztonsághoz, a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleméhez hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása.” (ABH 2000, 174, 187.) [149] A Knymt. rendelkezéseit a korábbi szabályozással egybevetve az állapítható meg, hogy jelentősen, átmeneti idő biztosítása nélkül, az új jogszabályi környezetre való felkészülést lehetővé tevő szabályok hiányában változtak a korhatár előtti ellátások jogszabályi keretei. Ez különösen sérti a jogbiztonság követelményét abban az esetben, amikor a szerzett jog alapján járó, járulékfizetésen alapuló – tehát biztosítási – ellátás összegét csökkenti azonnali hatállyal a jogalkotó törvényi automatizmus („továbbfolyósítás”) révén. A Knymt. 4. § (2) bekezdése és az 5. § (2) bekezdésének első mondata ilyen szabályozást tartalmaz, vagyis az ellátás csökkentéséről szóló rendelkezések alaptörvény-ellenesek, mert megítélésem szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság érvényesülésének lényeges követelményeit hagyták figyelmen kívül megalkotásuk során. Budapest, 2013. szeptember 23. Dr. Lévay Miklós s. k., alkotmánybíró [150] A különvéleményhez csatlakozom. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró Dr. Kiss László s. k., Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró Melléklet a IV/2350/2012. számú ügyben született határozathoz
Posted on: Tue, 24 Sep 2013 17:52:28 +0000
Trending Topics
Recently Viewed Topics
© 2015