Décision n° 04-HCC/D3 du 17 juillet 2013 concernant la loi n°2013-004 régissant la vacance de la présidence de la transition. 17 juillet 2013 D3 La Haute Cour Constitutionnelle, Vu la Constitution ; Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ; Les rapporteurs ayant été entendus ; Après en avoir délibéré conformément à la loi ; Considérant que par lettre n°015-013/PRT du 11 juillet 2013, reçue au greffe le 12 juillet 2013, le Président de la Transition saisit la Haute Cour Constitutionnelle pour soumettre au contrôle de conformité à la Constitution, préalablement à sa promulgation, la loi n°2013-004 régissant la vacance de la présidence de la transition, adoptée par le Congrès de la Transition et le Conseil Supérieur de la Transition en leurs séances respectives du 21 juin 2013 et du 3 juillet 2013 ; EN LA FORME Considérant que la saisine introduite par un Chef d’Institution et conformément aux dispositions de l’article 117 de la Constitution, doit être déclarée recevable ; AU FOND Considérant que l’examen du contrôle de conformité à la Constitution de la loi ci-dessus citée requiert de la part de la haute juridiction l’adoption d’une démarche objective visant le respect de la hiérarchie des normes juridiques en période de transition ; Qu’il en résulte qu’il incombe d’exposer en premier lieu l’objet de la loi soumise au contrôle de constitutionnalité, de revoir en second lieu l’ensemble des dispositions constitutionnelles et légales en vigueur relatives à la vacance de la présidence, d’examiner par la suite la question concernant l’application et l’applicabilité des normes juridiques existantes et enfin, de faire apparaître l’esprit et la lettre de la Constitution en cas de vacance de la présidence de la transition ; I- Sur l’objet de la loi soumise au contrôle de constitutionnalité : Considérant que la loi soumise au contrôle de constitutionnalité, aux termes des dispositions de son article premier « a pour objet de régir l’exercice collégial des fonctions de Chef de l’Etat durant la vacance de la présidence de la transition résultant de la candidature du Président de la transition aux élections présidentielles » ; Considérant en effet que conformément au paragraphe 14 de la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar, le Président de la transition ainsi que le Premier Ministre de consensus et les membres du gouvernement sont tenus de démissionner de leurs fonctions soixante jours avant la date du scrutin s’ils décident de se porter candidats aux élections législatives et présidentielle ; Considérant que le même paragraphe de la Feuille de route énonce que « Toutefois, afin de pallier à toute éventualité de vide juridique, une loi sera adoptée par le Parlement de la transition pour définir les conditions de la mise en œuvre y afférentes » ; Considérant alors que selon l’article 3 de la loi objet de l’actuel examen de constitutionnalité, « En application des dispositions du paragraphe 14 de la Feuille de route, afin de pallier à toute éventualité de vide juridique, les fonctions de Chef de l’Etat sont exercées collégialement par le gouvernement, à partir de la date de la constatation de vacance de la présidence de la transition jusqu’à l’investiture du nouveau Président de la République » ; Que la vacance est constatée par la Haute Cour Constitutionnelle au vu de la lettre de démission du Président de la transition, tel que prescrit par l’article 2 de la loi ; Considérant qu’en ses autres dispositions, la loi traite de l’organisation, du fonctionnement et des attributions collégiales du gouvernement pendant la période de vacance de la présidence de la transition ; II-Sur les dispositions constitutionnelles et légales en vigueur relatives à la vacance de la présidence : Considérant dès l’abord que les dispositions transitoires de la Constitution de la IVème République, promulguée le 11 décembre 2010 et entrée en vigueur à cette date, constituent des normes de références pour la gestion de la période de transition ; Considérant que la Constitution de la IVème République, en son titre VII et en son article 166, garantit le principe de continuité de l’Etat, d’une part par le maintien des institutions et des organes existant en période de transition et d’autre part, par la prévision du cas de vacance de la présidence de la transition et la détermination de la mesure y afférente ; Considérant ainsi qu’aux termes des dispositions de l’article 166 de la Constitution, en son alinéa premier : « Jusqu’à la mise en place progressive des institutions prévues par la présente Constitution, les institutions et organes prévus pour la période de la transition continuent d’exercer leurs fonctions » ; Que sont inclus parmi les institutions sus indiquées, à la lecture des alinéas 2 et 3 de l’article 166 de la Constitution, le Conseil Supérieur de la Transition et le Congrès de la Transition qui cessent leurs fonctions dès l’élection du bureau de la nouvelle Assemblée Nationale ainsi que le Président de la Haute Autorité de la Transition exerçant les fonctions du Chef de l’Etat jusqu’à l’investiture du nouveau Président de la République ; Considérant ensuite qu’aux termes de l’alinéa 4 de l’article 166 de la Constitution : « En cas de vacance de la présidence, pour quelque cause que ce soit, les fonctions de Chef de l’Etat sont exercées collégialement par le Premier Ministre, le Président du Conseil Supérieur de la Transition et le Président du Congrès » ; Considérant qu’ultérieurement, sans qu’il soit fait référence à la Constitution du 11 décembre 2010, la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar signée par les acteurs politiques malgaches et insérée dans l’ ordonnancement juridique interne par la loi n°2011-014 du 28 décembre 2011, en son paragraphe 14, renvoie à une loi devant être adoptée par le Parlement de la transition, la définition des conditions afférentes à la vacance de la présidence de la transition au cas où le Président de la transition décide de se porter candidat à l’élection présidentielle, afin de pallier à toute éventualité de vide juridique ; Considérant qu’avant l’adoption de la présente loi soumise au contrôle de conformité à la Constitution, la question relative à la vacance de la présidence de la transition figure dans la loi organique n°2012-015 du 1er août 2012 relative à l’élection du premier Président de la quatrième République, ladite loi organique disposant en son article 3.4, alinéa 2, que : « En cas de vacance de la présidence, pour quelque cause que ce soit, les fonctions de Chef de l’Etat sont exercées collégialement par le Premier Ministre, le Président du Conseil Supérieur de la Transition et le Président du Congrès » ; Qu’ainsi il ressort que les dispositions de la loi organique sus citée reprennent celles de l’article 166 de la Constitution et diffèrent manifestement de celles de la loi soumise actuellement au contrôle de constitutionnalité ; III-Sur la hiérarchie des normes juridiques et leur application en période de transition : 1- De la suprématie de la Constitution par rapport aux autres normes juridiques : Considérant qu’il est admis que la suprématie constitutionnelle se justifie par le fait que la Constitution étant la nome juridique suprême dans l’ordre juridique interne, les règles constitutionnelles doivent l’emporter sur toutes les autres règles juridiques de droit interne ; Considérant en outre que le contrôle de constitutionnalité est alors la conséquence logique de la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique ; Considérant que la saisine de la Haute Cour Constitutionnelle par le Président de la transition pour contrôle de conformité de loi adoptée par le Parlement de la transition rentre dans le respect de la suprématie constitutionnelle et contribue par là-même à la nécessité, même en période de transition, de l’établissement d’une hiérarchie entre les normes, c’est-à-dire d’un ordonnancement juridique incontournable; 2- Des lois organiques : Considérant que c’est la Constitution qui détermine expressément les matières qui relèvent du domaine de la loi organique ; qu’il en est ainsi notamment de l’article 88 ou de l’article 90 de la Constitution du 11 décembre 2010 ; Considérant qu’une loi organique ne peut intervenir en dehors du domaine et des objets déterminés énumérés par la Constitution comme étant organiques ; qu’ainsi, les lois organiques sont destinées à développer et à préciser les dispositions constitutionnelles ; Qu’ainsi, par exemple, aux termes des dispositions de l’article 88 de la Constitution, le Code électoral ou les règles relatives à l’élection du Président de la République, relèvent de la loi organique ; Considérant qu’en période de transition, le Parlement de la Transition a adopté en ses séances la loi organique n°2012-005 du 22 mars 2012 portant Code électoral, la loi organique n°2012-015 du 1er août 2012 relative à l’élection du premier Président de la quatrième République, la loi organique n°2012-016 du 1er août 2012 relative aux premières élections législatives de la quatrième République ; Considérant que ces lois organiques, prises en période de transition, ont fait référence et à la Constitution et aux décisions de conformité à la Constitution rendues par la Haute Cour Constitutionnelle ; Considérant que de par leur définition même, et de par les modalités spécifiques de vote et de modification qui leur sont réservées par la Constitution, les lois organiques disposent d’un rang plus élevé que celui des lois ordinaires au sein de la hiérarchie des normes ; 3- Des lois ordinaires : Considérant dès l’abord qu’il est communément admis qu’au plan formel, la loi s’entend de tout acte pris par l’organe législatif suivant la procédure législative ; Considérant qu’en période de transition, la Feuille de route qui figure désormais comme faisant partie des normes juridiques régissant la transition, n’a pas défini une procédure législative spécifique pour l’adoption des lois et s’est limitée à énoncer en son paragraphe 9 que le Parlement de transition sera chargé de la ratification des ordonnances adoptées pendant la transition en particulier celles qui concernent le processus électoral ainsi que de la proposition et de l’adoption de la législation pertinente ; Considérant qu’il en résulte, d’une part, que la procédure devant être retenue pour l’adoption des lois reste celle prescrite par la Constitution et, d’autre part, que la notion de législation pertinente s’entend comme celle de loi au sens matériel, de tout acte juridique contenant des règles impersonnelles, de portée générale, à caractère impératif ; Considérant qu’en tout état de cause, au plan de la hiérarchie des normes, quel que soit le contexte, en période normale ou en période de transition politique, les lois ordinaires demeurent une source du droit, tout en étant toujours subordonnées respectivement à la Constitution, aux lois organiques et aux traités internationaux ; Considérant que la pluralité des normes qui régissent la transition, notamment les dispositions transitoires de la Constitution du 11 décembre 2010 et la Feuille de route qui est insérée comme loi de l’Etat, ne permet pas de déroger à la hiérarchie des normes, donc à l’ordonnancement juridique en période de transition ; Considérant que dans ses décisions successives, la Haute Cour Constitutionnelle a pris en considération tant la pluralité des normes juridiques que leur complémentarité pour tendre à la fois au respect de la constitutionnalité et au renforcement du processus de la sortie de crise par le moyen du droit ; IV- Sur la lettre et l’esprit de la Constitution en cas de vacance de la présidence de la transition : 1- Des principes constitutionnels à respecter : Considérant que la Constitution requiert l’application du principe de séparation des pouvoirs en énonçant dès son préambule que figurent parmi les conditions du développement durable et intégré, la séparation et l’équilibre des pouvoirs à travers les procédés démocratiques ; Considérant que le régime de séparation des pouvoirs implique la séparation de l’exercice des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ; qu’il est adopté tant en période normale qu’en période de transition ; Considérant qu’en période de transition, la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar distingue le Président de la transition qui exerce les fonctions du Chef de l’Etat, le gouvernement de transition d’union nationale chargé de l’administration des affaires courantes et de la mise en place des conditions nécessaires pour les élections, le Parlement de transition chargé, entre autres, de l’adoption de la législation pertinente ; Considérant ainsi qu’en période de transition, en référence aux décisions antérieurement prises par la Haute Cour Constitutionnelle, le principe de continuité de l’Etat doit être en tout temps garanti par le respect strict des attributions dévolues à chaque institution et organe de l’Etat et ce, au nom du principe de la séparation des pouvoirs ; Considérant qu’en son exposé des motifs, la loi n°2013-004 soumise au contrôle de constitutionnalité annonce qu’elle a été initiée pour garantir la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, nécessaire à l’équilibre, à la stabilité et au fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi qu’à la préservation des acquis dans le processus de sortie de crise ; 2- De la notion de Chef de l’Etat : Considérant que la loi, objet du contrôle de la Cour de céans, en disposant en son article 3 que les fonctions du Chef de l’Etat sont exercées collégialement par le gouvernement, à partir de la date de la constatation de vacance de la présidence de la transition jusqu’à l’investiture du nouveau Président de la République, tend à faire relever que d’une part, lesdites fonctions seront alors exercées par une partie du pouvoir exécutif, à savoir le Gouvernement qui est distinct de la personne du Chef de l’Etat et que d’autre part, le pouvoir législatif composé du Conseil Supérieur de la Transition et du Congrès de la Transition ne pourra intervenir dans les attributions de l’exécutif ; Considérant en premier lieu qu’il échet de constater que les dispositions de l’article 3 de la loi n°2013-004 se rapprochent de celles des Constitutions de la troisième République en l’occurrence la Constitution du 18 septembre 1992 modifiée en l’année 1995 et en l’année 1998 et la Constitution révisée le 4 avril 2007 en ce qu’elles énoncent en leur article 52, alinéa 3, que : « Dès la constatation de la vacance de la présidence de la République, les fonctions de Chef de l’Etat sont provisoirement exercées, jusqu’à l’entrée en fonction du Président élu ou jusqu’à la levée de l’empêchement temporaire, par le Président du Sénat ou, en cas de vacance de poste ou d’incapacité du Président du Sénat constatée par la Haute Cour Constitutionnelle, par le Gouvernement collégialement » ; Considérant qu’en outre, aux termes des dispositions de l’article 52 de la Constitution de la quatrième République : « Par suite de démission, d’abandon du pouvoir sous quelque forme que ce soit, de décès, d’empêchement définitif ou de déchéance prononcée, la vacance de la Présidence de la République est constatée par la Haute Cour Constitutionnelle. Dès la constatation de la vacance de la présidence, les fonctions du Chef de l’Etat sont exercées par le Président du Sénat. En cas d’empêchement du Président du Sénat constatée par la Haute Cour Constitutionnelle, les fonctions de Chef de l’Etat sont exercées collégialement parle Gouvernement » ; Considérant en second lieu que la loi soumise au contrôle de constitutionnalité, en prescrivant une mesure différente de celle inscrite dans les dispositions transitoires de la Constitution du 11 décembre 2010 en son article 166, tend à faire distinguer le Président de la Haute Autorité de la Transition figurant dans cet article et dont la dénomination a été tirée des accords politiques antérieurs à la promulgation de la Constitution, du Président de la transition, titre retenu dans la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar, dont le remplacement devrait obéir à de nouvelles règles ; Considérant parallèlement que la loi prise en application du paragraphe 14 de la Feuille de route tend à invoquer ensuite la violation du principe de séparation des pouvoirs par la lettre de la Constitution en son article 166 ; Considérant dès l’abord que le titre de Chef de l’Etat, dans les Constitutions successives, est attribué au Président de la République régulièrement élu en ce sens qu’il exerce la magistrature suprême dans l’Etat et que le Chef de l’Etat est l’organe suprême de l’Etat ; Qu’aussi, le titre de Chef de l’Etat peut être reconnu, en période de crise et de transition, à la personne ainsi désignée par les accords politiques de sortie de crise ; que tel est le cas du Président de la transition qui, en cette qualité, exerce les fonctions du Chef de l’Etat, tel que prescrit par le paragraphe 3 de la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar ; Considérant qu’en l‘absence de la détermination d’une manière exhaustive des fonctions du Chef de l’Etat par la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar, il est fait référence aux dispositions de la Constitution qui distingue la fonction de Chef de l’Etat incluant en général la garantie de la permanence et de la continuité de l’Etat et les fonctions du Chef de l’Etat exercées pour la plupart en Conseil des ministres ; Considérant que tant le Président de la Haute Autorité de la Transition visé par l’article 166 de la Constitution que le Président de la Transition figurant au paragraphe 3 de la Feuille de route exercent tous les deux les fonctions du Chef de l’Etat et qu’alors leur remplacement en période de vacance, doit obéir aux mêmes règles ; Considérant ensuite que le contrôle du respect du principe constitutionnel par les dispositions transitoires de la Constitution échappe à la compétence de la Haute Cour Constitutionnelle qui a été amenée à déclarer conforme à la Constitution la loi n°2012-015 du 1er août 2012 relative à l’élection du premier Président de la quatrième République qui reprend en son article 3.4 alinéa 2, les dispositions de l’article 166 de la Constitution en cas de vacance de la présidence de la transition ; 3- De la hiérarchie des normes eu égard à la coexistence de la Constitution et de la Feuille de route : Considérant que s’il est admis que la Feuille de route a été signée et insérée comme loi de l’Etat pour régir la période de transition, les mesures de mise en œuvre de ladite loi doivent respecter les dispositions constitutionnelles en vigueur conformément à la décision de la Haute Cour Constitutionnelle n°15-HCC/D3 du 26 décembre 2011 concernant la loi n°2011-014 portant insertion dans l’ordonnancement juridique interne de la Feuille de route ; Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle estime que les dispositions du paragraphe 14 de la Feuille de route, prévoyant l’adoption d’une loi afin de pallier à un éventuel vide juridique en cas de vacance de la présidence, constituent une clause de réserve, ladite clause n’ayant plus sa raison d’être dans la mesure où les dispositions transitoires de la Constitution, reprises par la loi organique n°2012-015 du 1er août 2012, traitent déjà du cas de la vacance ; Considérant, dans ces conditions, que les dispositions de l’article 3 de la loi n°2013-004, objet du contrôle et régissant la vacance de la présidence de la transition demeurent contraires à celles de l’article 166 de la Constitution ainsi qu’à celles de l’article 3.4 alinéa 4 de la loi organique n°2012-015 du 1er août 2012 relative à l’élection du premier Président de la quatrième République ; Considérant que l’article 3 de la loi soumise au contrôle de constitutionnalité est inséparable de l’ensemble des dispositions de la loi ; Qu’il échet de déclarer la loi n°2013-004 régissant la vacance de la présidence de la transition, non conforme à la Constitution ; En conséquence, D é c i d e : Article premier.- La loi n°2013-004 régissant la vacance de la présidence de la transition n’est pas conforme à la Constitution et ne peut ainsi être promulguée. Article 2.- La présente décision sera publiée au journal officiel de la République. Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le mercredi dix-sept juillet l’an deux mil treize à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de : M. RAJAONARIVONY Jean Michel, Président M IMBOTY Raymond, Haut Conseiller – Doyen M RABENDRAINY Ramanoelison, Haut Conseiller M. ANDRIAMANANDRAIBE RAKOTOHARILALA Auguste, Haut Conseiller Mme RASAMIMANANA RASOAZANAMANGA Rahelitine, Haut Conseiller M. RABEHAJA-FILS Edmond, Haut Conseiller M. RAKOTONDRABAO ANDRIANTSIHAFA Dieudonné, Haut Conseiller et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.
Posted on: Wed, 17 Jul 2013 12:13:07 +0000
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