O termo "subsídio", introduzido no texto constitucional de 1988 pela Emenda nº 19/98, vem substituir, para determinadas categorias de agentes públicos, os termos remuneração ou vencimentos, consubstanciando-se em importância salarial retributória de natureza alimentar paga pelo Estado em retribuição de serviços prestados. (Este conceito foi dado por Alexandre Moraes, Reforma administrativa. São Paulo: Atlas, 1999, p. 63.) Conforme lembra a professora Dinorá Adelaide Grotti (Remuneração dos servidores. In: DCAP/IOB, nº 01/99, jan/99, p. 36), este termo era usado pela Constituição anterior (1967/69) para designar a remuneração dos agentes políticos, constituindo-se de uma parte fixa e uma variável de acordo com o comparecimento do titular às sessões legislativas. Na redação atual da CF/88, com a modificação introduzida pela Emenda nº 19/98, o art. 39, §4º prevê o subsídio como parcela única, à qual não pode ser acrescida vantagem pecuniária alguma, tais como gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória. O subsídio, portanto, constitui parcela única que deve obedecer, em qualquer caso, ao disposto no art. 37, X e XI ( necessidade de lei específica para a fixação ou majoração dos subsídios e respeito ao teto remuneratório máximo). Segundo Georgenor de Sousa Franco Filho (O servidor público e a reforma administrativa : emenda constitucional nº 19/98. São Paulo : LTR, 1998, p. 42): "Subsídio pode ser definido como remuneração irredutível devida aos agentes políticos da Administração Pública, representada por parcela única, defeso acréscimo em espécie de qualquer natureza, fixada por lei específica, sujeito à revisão anual, limitado em qualquer caso, pelos valores percebidos pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal." Estão submetidos ao regime de subsídio: os membros de quaisquer dos poderes, os detentores de mandato eletivo, os ministros de estado, os secretários estaduais e municipais, bem como os membros do Ministério Público, os integrantes da Advocacia Geral da União, os procuradores dos Estados e do Distrito Federal, os defensores públicos, os Ministros do Tribunal de Contas da União e os servidores públicos policiais. Além desses, o artigo 39, §8º da CF/88 prevê que o servidores públicos organizados em carreira poderão ser remunerados mediante subsídios, conforme opção do legislador de cada ente federativo. A questão da remuneração dos servidores públicos sempre foi tema tormentoso em nossa literatura jurídica. Já a Lei 8.112/90, nos seus artigos 40 e 41, conceitua vencimento e remuneração, muito embora todos saibamos que não é próprio dos textos normativos a enunciação de conceitos: "Art. 40. Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei. Parágrafo único. Nenhum servidor receberá, a título de vencimento, importância inferior ao salário-mínimo. Art. 41. Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei. (...)" O resgate da figura do subsídio, no âmbito da reforma administrativa impulsionada pela Emenda nº 19/98, teve por escopo corrigir distorções ocasionadas pela falta de precisão conceitual dos termos "vencimento" e "remuneração", de forma a tornar mais transparentes os salários de agentes públicos ocupantes de cargos de alta relevância para a administração pública. Resta evidente que o intuito da reforma, neste particular, foi evitar controvérsias e discussões que, muitas vezes, levavam a interpretações judiciais equívocas sobre temas relacionados aos salários dos agentes públicos. Entretanto, a precisão expressa no texto da emenda ainda não foi suficiente para espancar todas as dúvidas acerca do tema. Os doutrinadores que já se pronunciaram sobre o assunto são uníssonos na idéia de que ao vedar o acréscimo de quaisquer vantagens pecuniárias ao subsídio, o legislador buscou quebrar o sistema anteriormente vigente, segundo o qual a remuneração compreende o valor fixo determinado em lei mais as vantagens pecuniárias de diversas naturezas prevista na legislação estatutária. Porém, estes autores afirmam que o legislador não deixou claro o que efetivamente queria fazer significar o novo padrão salarial. Desta forma, a vontade do legislador constituinte derivado, que parece ter sido a de revogar todas as normas infraconstitucionais que preveêm vantagens pecuniárias remuneratórias como parcela integrante da remuneração, pode restar esvaziada acaso não se cuide do tema com o rigor científico que ele merece. Se se quiser remunerar de forma diferenciada os ocupantes de cargos de chefia, direção e assessoramento, bem como os cargos em comissão dos agentes políticos que obrigatoriamente devem receber subsídios, a lei terá que fixar uma parcela única compatível com os diferentes cargos e as funções nele embutidas. De outra maneira, as distorções permanecerão. Vale salientar que existem outras parcelas que, por não serem de natureza remuneratória, ou seja, por não integrarem a remuneração em si mesma considerada, podem ser pagas também aos agentes públicos que percebem subsídios. São elas: o décimo terceiro salário; o adicional noturno, o adicional de horas extras, o adicional de férias. O mesmo ocorre com as vantagens de caráter indenizatório, tais como as diárias, ajudas de custo, despesas de transporte. Veja-se que, com isso, não se está flexibilizando o comando constitucional, pois todas estas parcelas não têm natureza remuneratória, ou seja, não integram a remuneração (agora chamada de subsídio). O professor Carlos Ari Sundfeld leciona com propriedade nesse sentido: "o fato de ter o seu trabalho remunerado por subsídio, que deve ser versado em parcela única, não impede o servidor de receber dos cofres públicos outras importâncias, sem caráter remuneratório do específico exercício de seu cargo. São exemplos: uma indenização por gastos de transporte, um bolsa de estudos para completar a sua formação, um prêmio em concurso de monografias, um abono pela apresentação de idéia que gere economia de recursos públicos, uma gratificação pela participação em banca de concurso universitário, um adicional pelo comparecimento em sessão do "Conselho de Cidadãos", uma verba de representação pela atuação em jugo esportivo, como integrante de time formado pelos servidores do órgão; bem assim um subsídio, um salário ou um vencimento pelo exercício, em regime de acumulação lícita, de outro cargo ou emprego; ou um provento de aposentadoria ou uma pensão". Para concluir estas considerações, deve destacar-se que a enumeração feita serve para esclarecer que o que não se pode acrescer ao "subsídio único" é uma outra parcela remuneratória, ou seja, uma parcela pecuniária destinada a compensar o agente público pela função que exerce no seu cargo público. Feitas estas observações, vamos examinar uma outra questão intrigante neste contexto: o teto remuneratório. 2.2 Teto Remuneratório Uma das grandes preocupações dos autores da reforma administrativa (e um dos maiores temores dos agentes públicos) diz respeito ao limite dos seus salários. Trata-se do problema relativo ao teto de vencimentos, e agora, teto de subsídios. De acordo com a nova redação do art. 37, XI da CF/88 ninguém poderá receber mais, em espécie, do que o que recebem os Ministros do Supremo Tribunal Federal. Conforme já é sabido de todos, os vencimentos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, após as modificações introduzidas pela Emenda nº 19/98, passaram a ser chamados de subsídios, desaparecendo com isso a série de itens que constavam dos contracheques desses (e de todos os outros) magistrados brasileiros, como forma de tentar eliminar as distorções existentes e fazê-los receber um ganho digno e correspondente às suas altas funções. Uma das novidades introduzidas pela Emenda Constitucional nº 19 foi a instituição de um teto de remuneração único para os três Poderes e para todos os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Assim, estabeleceu-se que o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal é o limite máximo para a remuneração de qualquer agente público (abrangidos aí o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos, Ministros de Estado, Deputados Federais e Senadores, e outros). Na nova regra, o teto não permite nenhuma exceção, ou seja, engloba efetivamente todas as parcelas remuneratórias, inclusive as vantagens pessoais. A fixação do subsídio dar-se-á por lei de iniciativa conjunta do Presidente da República, do Presidente do Senado Federal, do Presidente da Câmara dos Deputados e do Presidente do STF. Essa lei de iniciativa conjunta deverá ser lei ordinária, de tramitação normal, e necessariamente deve ser revista a cada ano (revisão geral anual). Neste ponto reside o ponto nodal da reforma que está a merecer críticas de toda a doutrina especializada: em sessão administrativa do dia 24 de junho de 1998, o Supremo Tribunal Federal decidiu por maioria (7 votos a 4) que "não são auto-aplicáveis as normas do art. 37, XI e 39, §4º da Constituição com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, porque a fixação do subsídio mensal, em espécie, de Ministro do Supremo Tribunal Federal – que servirá de teto – depende de lei formal." A questão do teto, portanto, ainda está pendente de decisão do Supremo Tribunal Federal. A discussão sobre a fixação do subsídio máximo dos Ministros repousa na dúvida se se deve ou não incorporar a este teto a gratificação que os Ministros do Supremo que atuam junto ao Tribunal Superior Eleitoral (R$ 1.200,00) recebem. Uma vez fixado este teto, ele há que ser respeitado por todos, e não deverá admitir exceção.
Posted on: Tue, 30 Jul 2013 01:07:52 +0000
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