OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA VISTOS ATUALMENTE A nova Constituição trouxe, em seu artigo 37, quatro princípios regentes da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Todos os poderes, em suas três esferas, devem nortear suas atividades por estes princípios. Com a Emenda Constitucional nº 19/98, introduziu-se mais um princípio: o da eficiência. Tal emenda é consolidadora da Reforma Administrativa do Brasil, implantada naquele ano. Apesar dos intensos debates políticos travados naquele momento, é de se considerar que a mudança, sobretudo no aspecto principal aqui analisado (inserção do princípio da eficiência) revelava-se como uma importante mudança. Nos dizeres de Christine Silva: “A reforma administrativa constitui um dos eixos da reforma do Estado e deve ser analisada a partir de rigorosos critérios técnico-científicos, tendo em vista que se apresenta como uma das maiores reformas no âmbito da administração pública já experimentada pelo nosso país. Este momento, para além das divergências de concepções filosóficas e políticas, exige o empenho, a seriedade e a técnica dos profissionais das diversas áreas a fim de que, afinal, sejam solidificadas modificações efetivamente proveitosas, e a empreitada não se perca em um duelo de agressões políticas e filosóficas”. (SILVA, Christine Oliveira Peter. A Reforma Administrativa e a Emenda nº 19/98: Uma Análise Panorâmica. Disponível em: planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/Reforma%20Administrativa.htm. Acesso em: 13.out.2013). Superada a origem histórica e a previsão constitucional, passaremos agora a analisar os princípios constitucionais da Administração Pública, de forma individual, e seus contornos práticos encontrados atualmente. 3.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE Também chamado na doutrina por princípio da Legalidade Estrita, vincula o administrador público a só fazer o que a lei manda. Difere, portanto, da legalidade aplicável aos administrados, que podem fazer tudo o que a lei não proíbe. Em relação a este princípio, de aplicação automática, pouco há que se falar. Continua subsistindo a máxima constitucional de que o administrador público está vinculado à lei. Contudo, uma importante inovação há de ser observada: a Emenda Constitucional nº 45/2004, conhecida como Reforma do Judiciário, inseriu um novo instituto que, prima facie, amplia o leque de incidência do princípio da legalidade: as Súmulas Vinculantes. Segundo o texto constitucional: Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. Sem grifos no original. Embora as súmulas não tenham natureza de lei formal, é importante destacar que o seu efeito vinculante produz para a administração pública a submissão a súmulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal. O status de submissão constitucional nos permite inserir tal instituto como um adendo ao princípio da legalidade, permitindo-nos dizer que, a partir da leitura da Constituição da República e suas emendas, o administrador público está vinculado diretamente à lei e às Súmulas Vinculantes do Supremo Tribunal Federal. Esta, talvez, a modificação mais significativa e única digna de receber registro no tocante ao princípio da legalidade. 3.2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE A partir deste princípio, é proibido à Administração Pública estabelecer privilégios ou garantias diferenciadas a pessoas específicas. Pode ser entendido como uma extensão expressa à Administração do direito à igualdade, previsto no caput do art. 5º da Constituição. Talvez este seja o princípio que possua mais polêmicas nos 25 anos da Constituição. Isto porque, com a adoção de políticas públicas de inclusão nos últimos anos, foram oferecidos determinados benefícios a alguns setores sociais, o que, aparentemente, criou uma desigualdade e um tratamento diferenciado por parte da Administração aos seus administrados. Um grande exemplo é a lei de reserva de vagas (cotas) para estudantes de escolas públicas em processos seletivos para acesso a cursos de graduação nas Universidades Federais brasileiras (Lei nº. 12.711/2012). Com a edição desta lei, a Administração Pública conferiu um tratamento diferenciado: os estudantes oriundos de escolas públicas teriam vagas especiais. Aparentemente, haveria uma violação ao princípio da impessoalidade (dentre vários outros). Ocorre que este não é o entendimento dominante nos tribunais: ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. MATRÍCULA. VAGAS DE INCLUSÃO SOCIAL. A adoção do sistema de cotas para as vagas oferecidas à seleção de candidatos ao ensino superior não vulnera os princípios constitucionais da autonomia universitária, da progressão segundo a capacidade, da igualdade, da publicidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da dignidade da pessoa humana, da impessoalidade e da eficiência, nem ofende o devido processo legal, tampouco implicando violação da Lei 9.784/99. (TRF-4 - APELREEX: 6408 RS 2008.71.00.006408-0, Relator: HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR, Data de Julgamento: 10/03/2010, QUARTA TURMA, Data de Publicação: D.E. 29/03/2010). O conceito de impessoalidade trazido nos últimos tempos revela que a Administração Pública deve tratar de maneiras distintas aqueles que são diferentes, procurando equipará-los. Pelos entendimentos jurisprudenciais e pelas leis editadas ultimamente, é patente que, nos 25 anos de Constituição, muito se avançou em relação ao conceito de impessoalidade: destaque-se que o avanço mencionado não significa expressão, necessariamente, de melhora ou piora. Significa que se avançou na discussão sobre a extensão, o conceito e a finalidade deste princípio. Outro exemplo importante na discussão da impessoalidade é a impossibilidade de contratação de parentes para exercício de cargos em comissão ou de confiança, conforme disposto na Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal: A NOMEAÇÃO DE CÔNJUGE, COMPANHEIRO OU PARENTE EM LINHA RETA, COLATERAL OU POR AFINIDADE, ATÉ O TERCEIRO GRAU, INCLUSIVE, DA AUTORIDADE NOMEANTE OU DE SERVIDOR DA MESMA PESSOA JURÍDICA INVESTIDO EM CARGO DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO, PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU DE CONFIANÇA OU, AINDA, DE FUNÇÃO GRATIFICADA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA EM QUALQUER DOS PODERES DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS, COMPREENDIDO O AJUSTE MEDIANTE DESIGNAÇÕES RECÍPROCAS, VIOLA A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Sobre este tema, estudo mais detalhado no tópico seguinte, que versará sobre as evoluções do princípio da moralidade. 3.3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE A moralidade administrativa é um conceito deveras subjetivo. Apesar disso, é possível afirmar que seu campo de incidência atinge condutas que, embora possam ter respaldo legal, violem a moral. Para iniciar o estudo deste princípio, é importante trazer o tema do nepotismo, tratado no tópico anterior, in fine. A impossibilidade de contratação de cônjuge, companheiro, ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou ainda de função gratificada, no âmbito da Administração Pública, viola frontalmente a moralidade – em primeiro plano – e a impessoalidade. Com esta Súmula Vinculante, percebemos um item em que se avançou no quesito moralidade. A nomeação de parentes para cargos de confiança era prática reiterada entre os gestores que, infelizmente, ainda subsiste. Outra inovação importante foi a edição da Lei Complementar nº 135, popularmente conhecida como “Lei da Ficha Limpa”. Para iniciar este estudo, importante faz-se mister trazer a lição de Belico apud Carvalho: “A Constituição referiu-se expressamente ao princípio da Moralidade no art. 37 caput. Embora o conteúdo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato é que aquele está normalmente associado a este. Antes de se traçar as primeiras linhas acerca da Moralidade e da Probidade Administrativa, deve-se definir o âmbito de atuação da Administração Pública. Conforme Carvalho (2008, p. 909) a Administração Pública consiste: “Pode-se entender Administração Pública em sentido subjetivo (e aqui a palavra é grafada com maiúscula), como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado, e em sentido objetivo, ou seja, conjunto de atividades preponderantemente executórias de pessoas jurídicas de Direito Público ou delas delegatárias, gerindo interesses coletivos, na prosecução dos fins desejados pelo Estado”. Assim, o princípio da Moralidade Administrativa, segundo os ensinamentos de Carvalho Filho (2009, p. 20), impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. O Administrador deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. A Moralidade deve guiar toda a conduta dos administradores. A estes incube agir com lealdade e boa-fé, procedendo com sinceridade e descartando condutas astuciosas ou eivadas de malícia”. (BELICO, Camila Yasmin Leite Penha da Fonseca. A “Lei da Ficha Limpa” e o princípio da moralidade e da probidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 100, maio 2012. Disponível em: ambito-juridico.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11608.Acesso em out 2013.) A Lei da Ficha Limpa significou uma tentativa de moralização das eleições no Brasil, procurando garantir a moralidade da Administração Pública desde a origem: a eleição dos administradores. O conteúdo desta norma estabelece restrições para candidaturas de cidadãos condenados criminalmente em órgãos colegiados, estabelece o aumento em períodos de inelegibilidade por determinadas causas e procura punir com mais rigor aqueles que tentam burlar as disposições da própria norma. Seus efeitos, contudo, só serão conhecidos ao longo do tempo, visto que a norma em questão é de edição recente. Assim, o princípio da Moralidade pode ser encarado como em construção após os 25 anos da Constituição, tendo encontrado diversos instrumentos que o sustentam e procuram lhe dar efetividade. 3.4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE O princípio da Publicidade é, talvez, o que se encontre mais consolidado, ou em processo avançado de consolidação, decorridos 25 anos da Constituição. Isto porque, com o avanço da tecnologia, as informações referentes ao governo ficaram mais fáceis de serem expostas, permitindo-se uma consulta mais rápida por parte do povo. Em artigo anterior da nossa autoria, foi assim destacado o princípio da publicidade: “Após o retorno da democracia à vida política brasileira, em 1988, a Constituição da República procurou assegurar aos cidadãos um vasto conhecimento do que faz a Administração Pública, incluindo no rol dos princípios explícitos do Art. 37 a “Publicidade”, procurando garantir o acesso a informações de interesse público ou pessoal. Isto porque, desde 1964, o país estava mergulhado num regime militar onde a publicidade não era um princípio tão abrangente e efetivado como no pós-1988, quando a carta maior da República assegurou meios, inclusive judiciais, para a obtenção de informações perante os órgãos estatais”. (ARAÚJO, Luis Felipe de Jesus Barreto. A publicidade da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo federal: legalidade na exposição dos dados. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3473, 3 jan. 2013 . Disponível em: . Acesso em: 13 out. 2013.). Assim, é de se destacar em relação ao princípio da publicidade a Lei de Acesso à Informação Pública, que regulamenta o art. 37 da Constituição no tocante à publicidade (como forma, inclusive, de, por via reflexa, atingir a moralidade). Desta forma, está amplamente assegurado o princípio da publicidade, sobretudo porque, no caso de alguma entidade da Administração descumprir esta lei, os remédios constitucionais cabíveis são perfeitamente aplicáveis, bem como a intervenção do Ministério Público para garantir a observância das normas nela dispostas. Desta forma, vislumbramos que as duas normas (a Lei 12.527, infraconstitucional, e a Constituição) complementam-se no sentido de garantir o direito de ser informado, fundamental para a manutenção do Estado Democrático de Direito. Decerto que há várias normas garantidoras da publicidade administrativa, sobre questões específicas. Contudo, entendemos que a Lei de Acesso à Informação Pública abarcou todas elas, prevendo de maneira geral o acesso aos atos do Poder Público, estabelecendo regras e critérios para sua publicidade. Assim, com uma lei garantindo acesso a diversas informações, inclusive a remuneração dos servidores públicos, a quantitativo de cargos, etc., é de se observar que o princípio da Publicidade atingiu sua finalidade decorridos 25 anos da Constituição, cabendo agora ao poder público manter a atualização dos dados em caráter permanente, visto que, ao lado das disposições legais e constitucionais, o avanço tecnológico, com a internet, possibilita uma disseminação instantânea de informações para milhões de pessoas, atingindo a maioria – e num futuro breve espera-se que a quase totalidade - dos brasileiros. 3.5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA O princípio da Eficiência, mais novo no ordenamento constitucional, foi inserido pela Emenda nº 19/1998, conhecida como a Reforma Administrativa. Portanto, deve-se pontuar que a análise deve ser feita considerando os 15 anos deste princípio. E sobre a eficiência, o avanço não restou configurado. A máquina administrativa brasileira continua sobrecarregada, com alta carga tributária e um alto número de órgãos e ministérios, bem como uma crescente de cargos em comissão – sobretudo nas administrações estaduais e municipais. O objetivo da inserção deste princípio na Constituição era garantir uma máquina mais leve, eficiente, que prestasse os serviços públicos de forma mais ágil. No âmbito federal, pode-se dizer que houve certo avanço, visto que a tecnologia (mais uma vez) parece ter chegado mais rápido à esfera federal, contribuindo para a modernização de vários procedimentos. Mas ainda podemos considerar a eficiência nesta esfera como aquém do ideal. Cumpre, portanto, destacar que o princípio da eficiência não demanda mais que algumas poucas linhas de estudo, visto que é patente a insatisfação com os serviços públicos de modo geral. E se a Constituição é feita do povo e para o povo, a insatisfação popular mostra-se como o mais importante indicador de eficiência – ou da falta dela. 4. CONCLUSÃO Em conclusão, podemos afirmar que nos 25 anos da Constituição da República Federativa do Brasil a Administração Pública tem um saldo positivo de evolução, sobretudo nos aspectos de publicidade. É certo que muito ainda há que se fazer, com destaque para a eficiência e a moralidade, mas também é certo que a administração como um todo vem avançando na construção de uma máquina pública mais eficiente. Por isso, conclui-se que as normas-princípio aplicáveis à Administração Pública, inseridas na Constituição de 1988, são suficientes e necessitam, apenas, de uma evolução natural com o tempo. Não se deve pensar, por ora, numa reforma constitucional. Os 25 anos ainda não foram suficientes em alguns quesitos, mas revelaram-se bastante satisfatórios em outros. 5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARAÚJO, Luis Felipe de Jesus Barreto. A publicidade da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo federal: legalidade na exposição dos dados. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3473, 3 jan. 2013 . Disponível em: . Acesso em: 13 out. 2013. BELICO, Camila Yasmin Leite Penha da Fonseca. A “Lei da Ficha Limpa” e o princípio da moralidade e da probidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 100, maio 2012. Disponível em: ambito-juridico.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11608.Acesso em out 2013. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. SILVA, Christine Oliveira Peter. A Reforma Administrativa e a Emenda nº 19/98: Uma Análise Panorâmica. Disponível em: planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/Reforma%20Administrativa.htm. Acesso em: 13.out.2013. Leia mais: jus.br/artigos/25737/a-efetividade-dos-principios-da-administracao-publica-25-anos-apos-a-promulgacao-da-constituicao-da-republica#ixzz2kFpoGoj2
Posted on: Sun, 10 Nov 2013 14:50:12 +0000