PROGRAMA DE ASESORIA PARLAMENTARIA Fundación Nuevas Generaciones en cooperación internacional con Fundación Hanns Seidel Detalle y Evolución de los subsidios en Argentina Por Antonella Mancino I. Introducción A partir de 2006 y hasta 2008, se observó en Argentina una marcada aceleración del gasto en subsidios. En el año 2009, el ritmo de crecimiento de los mismos fue menor como consecuencia de algunas medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en su intento por reducir la carga financiera que implican dichas transferencias. Sin embargo, los subsidios representan año tras año, una porción mayor del Producto Bruto Interno (PBI). En 2005 las transferencias del Gobierno Nacional apenas representaban el dos por ciento, mientras que en 2010 casi alcanzan al 12 por ciento del PBI. Hacia 2011, el marco de subsidios se encuentra altamente vinculado a diversas estructuras de intereses económicos y parece muy complejo de desarmar, al menos en el corto plazo. El gasto en subsidios está liderado hoy en día por el sector energético, concentrado principalmente en la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), y en la Empresa Energía Argentina S.A. (ENARSA). El gasto en transporte se ubica en segundo lugar, e incluye los fondos para compensar los incrementos de los costos de las empresas de servicios de transporte público automotor de pasajeros de carácter urbano y suburbano; los destinados para gastos de explotación y de inversión a favor de los concesionarios de trenes y subtes del área metropolitana; y los destinados a las empresas Aerolíneas Argentinas, Ferrocarril General Belgrano y los créditos fiscales otorgados a favor de las petroleras como compensación por el aporte de gasoil subsidiado para el transporte público de pasajeros, entre otras asignaciones menores. Le siguen en importancia los subsidios otorgados a empresas públicas y los destinados a la industria agroalimentaria. Finalmente, se encuentran los subsidios destinados a los sectores rural y forestal. Por otra parte también se encuentran las asignaciones familiares que incluye como uno de sus principales programas la Asignación Universal por Hijo para Protección Social. No sólo los subsidios representan un elevado porcentaje de las erogaciones del Gobierno Nacional, sino que además, el proceso no resulta transparente. Un índice de transparencia elaborado por el Centro de Implementación de Política Públicas para la Equidad y el Crecimiento, reveló que más de la mitad de los subsidios distribuidos durante el año 2010, se entregaron en una situación de "total opacidad", dado que no se informó el destinatario final ni el grupo al que pertenece el sujeto subsidiado. El objetivo de este trabajo es proveer un profundo análisis sobre los principales subsidios que conforman la matriz de erogaciones del Gobierno Nacional, detallando la meta que persigue cada uno de estos componentes, su evolución e impacto en el total de subsidios y gasto público. II. Detalle y evolución de los subsidios 1) Asignación Universal por Hijo La asignación universal por hijo constituye uno de los pasos más importantes en el esfuerzo financiero del Estado nacional por corregir o atenuar las graves desigualdades que aquejan a la infancia y adolescencia en situación de pobreza y extrema pobreza. A través del Decreto N° 1602/09 el Gobierno Nacional estableció a fines del año 2009, el pago de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social a percibir por los trabajadores del sector informal, desempleados y del servicio doméstico por hasta cinco hijos menores de 18 años. En principio se estimó que la medida beneficiaría a unos cinco millones de niños y adolescentes. El beneficio no se aplica en casos en que se perciban otros beneficios vinculados con la niñez y el límite de edad para percibirlo es hasta los 18 años. Según lo establecido por la ANSES, el Estado debía abonar a los beneficiarios la suma de $180 por mes, por cada hijo. El 80% de la asignación se abona todos los meses y el 20% restante se abona cuando se presenta la documentación que acredita el cumplimiento del plan de vacunación y la finalización del ciclo lectivo anterior para los mayores de 5 años, de manera de que el plan sirve como un incentivo para mejorar el nivel educativo y salud de los menores. A través del Decreto N° 1388/2010, de octubre de 2010, el Gobierno Nacional oficializó el incremento de la Asignación Universal, la cual se elevó a $220 mensuales. Según fuentes oficiales el incremento se fundamentó en que la situación económica permitía incrementar los valores de las Asignaciones. Sin embargo se sabe que la inflación galopante del año 2010 obligó al Gobierno Nacional a incrementar los montos de la Asignación de manera de poder cumplir con el objetivo planteado en su creación. Según las cifras presentadas en el Proyecto de Ley del Presupuesto 2011, durante 2010 se atendió a un promedio de 3,6 millones de niños y se prevé que en 2011 el monto se acerque a los 3,9 millones de beneficiarios. En el año 2009, según la ejecución presupuestaria de la Administración Nacional, las transferencias corrientes aumentaron en $9.533 millones con respecto a 2008. Dentro de esta categoría, las Asignaciones Familiares se incrementaron en $2.279 millones por la elevación de los montos, de los topes y rangos de remuneraciones y haberes previsionales que habilitan el cobro de los beneficios y, en menor medida, por la atención de la Asignación Universal por Hijo para FUNDACION NUEVAS GENERACIONES FUNDACION HANNS SEIDEL Sánchez de Bustamante 2514 depto “3” (C1425DUZ) Montevideo 1669 piso 4° depto “C” (C1021AAA) Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina) Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina) Tel: (54) (11) 4801-2816 Tel: (54) (9) (11) 3781-1811 [email protected] [email protected] nuevasgeneraciones.ar hss.de 5 Protección Social de $180 mensuales y el incremento retroactivo a octubre de 2009 del 33% en las asignaciones por hijo, hijo discapacitado y prenatal. En la ejecución presupuestaria acumulada a Septiembre de 2010 las transferencias corrientes registraron un aumento de $18.285 millones con respecto al mismo mes de 2009. Dentro de esta categoría, las asignaciones familiares se incrementaron en $6.546 millones, principalmente por la Atención de la Asignación Universal por Hijo. Seguramente en la ejecución presupuestaria del año 2010 las asignaciones familiares seguirán impulsando el crecimiento de las transferencias corrientes debido al aumento a $220 de la Asignación Universal por Hijo que se registró en el mes de octubre de 2010. Como contrapartida al alto impacto que la Asignación Universal por Hijo significó para las erogaciones del Gobierno Nacional, el Decreto N° 1602/09 estableció que los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo no podían ser a su vez beneficiarios de otros planes sociales. Ello llevó a que muchas familias optaran por la Asignación Universal por Hijo y dejaran de percibir otros planes sociales. Como consecuencia de la implementación de la Asignación Universal por Hijo y debido a la existencia de incompatibilidades en los requisitos de acceso a ambas iniciativas, la ayuda social a personas en el marco del programa “Familias por la Inclusión Social” se redujo en $124 millones y $1.288 millones en 2009 y 2010 respectivamente. A su vez, en 2010 se redujeron en $271 millones las acciones compensatorias del Ministerio de Educación dado que los requisitos de acceso a la Asignación Universal por Hijo resultan incompatibles con la percepción de las becas. 2) Sector energético El gasto en subsidios está liderado por el sector energético, concentrado principalmente en la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), y en la Empresa Energía Argentina S.A. (ENARSA). Estas dos empresas manejan miles de millones de pesos por año. En 2009 recibieron más dinero que lo que se destinó a cubrir la Asignación Universal por Hijo. Según cálculos de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública, por cada día de 2009, Cammesa y Enarsa en conjunto recibieron 8,2 millones de dólares, dicho de otra manera, U$D 342.000 por hora. a) CAMMESA De acuerdo al art. 35 de la ley 24065, el decreto 1192 de julio de 1992 dispuso la creación de CAMMESA sobre la base del Despacho Nacional de Cargas. Sus funciones principales son la coordinación de las operaciones de despacho, la responsabilidad por el establecimiento de los precios mayoristas y la administración de las transacciones económicas. Actualmente la empresa es de gestión privada con propósito público. El paquete accionario de CAMMESA es propiedad de los Agentes del Mercado Mayorista Eléctrico en un 80%. El 20% restante está en poder del ministerio público que asume la representación del interés general y de los usuarios cautivos. CAMMESA tiene como objetivos principales: 1. Organizar el abastecimiento de la demanda de energía al mínimo costo compatible con el volumen y la calidad de la oferta energética disponible; 2. Ejecutar el despacho económico para aportar economía y racionalidad en la administración del recurso energético; 3. Administrar el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) asegurando transparencia por medio de la participación de todos los agentes involucrados y el respeto a las reglamentaciones respectivas. Esto implica que las actividades de CAMMESA son de interés nacional e indispensables para la libre circulación de la energía eléctrica. Hacia 2005 esta compañía de capitales mixtos (públicos y privados) recibió el primer subsidio por parte del Gobierno Nacional. Tras varios años de crecimiento sostenido, el sector energético comenzó a sentir la presión del incremento de precios sobre los costos. El objetivo de la transferencia a la empresa fue la compra de fuel oil para centrales térmicas y la estabilización de precios. En 2006 la compañía siguió beneficiándose de las transferencias gubernamentales, nuevamente para la compra de fuel oil para centrales térmicas, que ascendieron a $1.453 millones, un 67% más que en 2005 cuando las transferencias habían alcanzado los $870 millones aproximadamente. En términos reales esto implicó un incremento del 50,6%, es decir que el aumento superó con creces a la inflación anual. Además de estos fondos en concepto de subsidios, CAMMESA también resultó beneficiada por el otorgamiento de préstamos que alcanzaron los $ 337 millones., aunque fue un monto 44% inferior al del año anterior cuando ya había recibido un enorme préstamo. En los dos años siguientes los subsidios a CAMMESA continuaron creciendo. En 2007 los subsidios a la compañía se incrementaron un 158% en términos reales, mientras que en 2008 el ritmo de crecimiento fue menor y se acercó al 53%. Ya en 2009 y como consecuencia de la crisis internacional, el gobierno realizó un ajuste y las transferencias al sector energético no fueron ajenas a este proceso; las mismas se redujeron un 11% en relación al año anterior. En 2010 el mundo dio un giro y con la economía en crecimiento volvieron a florecer las transferencias del Estado al sector privado. Hacia junio de 2010 los subsidios a CAMMESA alcanzaban los $6.460 millones, cuando al mismo mes de 2009 los mismos eran de $4.110 millones. Es decir que el ritmo de crecimiento se recuperaba y los subsidios a la compañía aumentaban a una tasa de 28% en términos reales. b) ENARSA La compañía estatal Energía Argentina S.A. fue creada en diciembre del año 2004, por la ley nacional 25.943 y reglamentada por el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1529/2004, con el objetivo de explorar y explotar yacimientos de hidrocarburos. También se comprometió al transporte, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de sus productos; así como de la prestación del servicio público de transporte y distribución de gas natural. Actualmente es una de las empresas estatales que más se benefician de las transferencias del gobierno nacional. Si bien el primer año de funcionamiento la empresa no recibió fondos del Estado, ya a partir de 2006 comenzó a recibir transferencias sistemáticas principalmente para la adquisición de gas natural importado desde Bolivia, gas licuado desde El Caribe y de gasoil desde diversos destinos. En cuanto al combustible para centrales térmicas y grandes usuarios industriales, el Estado se encarga tanto de la importación de gasoil, como de compensar la diferencia entre el precio de compra y el de venta en el mercado local; mientras que ENARSA lo pone a disposición de los usuarios. De igual manera se importa gas natural licuado para proveer al Polo Petroquímico de Bahía Blanca. Desde que comenzaron a transferirse fondos a ENARSA, el mayor incremento se produjo en 2007 y 2008, ya que, mientras que en 2006 los subsidios fueron de $307 millones, en los dos años siguientes, escalaron a $680 y $2.940 millones respectivamente. Sin embargo en 2009 los fondos se redujeron levemente a $2.740 millones. Hasta junio de 2010, el gobierno había transferido $1.877 millones a esta compañía estatal, cuando al mismo mes de 2009 sólo había transferido $740 millones. Esto indica que, una vez recuperados de la crisis, el monto subsidiado siguió creciendo a una tasa de 153% en términos nominales. Si se expresan los montos en términos reales, se puede observar que ellos crecieron a una tasa que se acercaba al 100% en 2007 y superior al 250% en 2008. En 2009 y a raíz de la recesión mundial, los fondos disminuyeron 18%, sin embargo se recuperan fuertemente en 2010. La empresa estatal ENARSA recibe subsidios del Estado para compensar la diferencia de precios que existe entre el precio de compra en el mercado internacional y el precio de venta en el país que establece la Secretaría de Comercio Interior. La pregunta es hasta cuándo seguirá la Argentina dependiendo de sus países vecinos en términos energéticos o bien, cuándo dejará de intervenir exageradamente el mercado energético. De otra manera, es difícil pensar en la disminución de los subsidios a este sector. 3) Transporte a) Aerolíneas Argentinas Aerolíneas Argentinas nació en el año 1950 por un decreto del Presidente Juan Domingo Perón, mediante la unión de cuatro líneas aereas. En el año 1979, la compañía se transformó en Sociedad del Estado y 11 años después, el consorcio español Iberia se hizo cargo de la empresa que cambió su razón social a Aerolíneas Argentinas S.A. En 2001, la nueva gestión incrementó la participación de funcionarios españoles, lo que culminó con el traspaso de la aerolínea al Grupo Marsans. A fines de septiembre de 2008 el Senado sancionó la ley que autorizaba al Gobierno a proceder al "rescate" de Aerolíneas Argentinas y Austral mediante la compra de las acciones de ambas compañías. La compañía presentaba en ese entonces un pasivo U$D 890 millones, con una deuda exigible vencida de unos U$D 240 millones. La empresa tenía un déficit mensual de U$D 30 millones. En 2008, algunos meses antes de haberse efectivizado el traspaso de la empresa a manos del Estado Argentino, se aprobó el primer subsidio para la aerolínea disponiendo que, por cada litro de combustible consumido, el Estado pagase $ 0,84 y la aerolínea alrededor de $1,85. El subsidio implicaba para el fisco una erogación de alrededor de $330 millones por año que hasta ese momento pagaban las compañías aéreas a las petroleras y que pasaba a formar parte de los gastos del Estado. La implementación del subsidio no implicó ajustes en las tarifas vigentes. Los subsidios a la compañía recientemente estatizada, alcanzaron en 2008 los $1.064 millones. En 2009 y a pesar de que la empresa pudo ajustar las tarifas de los vuelos, los subsidios a la compañía aumentaron en forma galopante a una tasa del 105% en términos reales para cubrir el fuerte déficit,. En las secciones anteriores del presente informe, se veía en 2009 una clara tendencia a la baja de los subsidios, particularmente en el sector energético. Sin embargo lo que se ahorró en subsidios al sector energético se destinó a Aerolíneas Argentinas, es decir que hubo una relocalización de las transferencias. En 2010 las transferencias a Aerolíneas Argentinas cayeron un 26% en términos reales. Sin embargo cabe mencionar que los subsidios a la compañía se aceleraron en el último trimestre de 2010 ya que se agotó su presupuesto anual a principios del mes de noviembre. Las transferencias a la empresa ya se habían ampliado en dos oportunidades en 2010, siempre por el motivo de gastos corrientes. Actualmente el Estado continua financiando el déficit estructural de Aerolíneas Argentinas transfiriendo subsidios sin control. Desde que el Estado asumió el control de las empresas Aerolíneas Argentinas y Austral, se desembolsaron más de U$D 1.800 millones para subsidiar su funcionamiento. Sin embargo, no existió el más mínimo control sobre cómo se gastaron esos recursos públicos, en parte porque hasta el momento no se formalizó la expropiación ni la estatización de la firma. b) FFCC General Belgrano El Ferrocarril General Manuel Belgrano es el más extenso de la actual red ferroviaria argentina. Fue formado en 1949 para incorporar todos los ramales de trocha angosta operados por los Ferrocarriles del Estado al momento de estatizarse la red ferroviaria. El mismo cumple un rol muy importante en lo que respecta a la producción de las provincias del Norte Argentino, puesto que permite transportarla hacia los principales centros de consumo y puertos del país. Hacia 2006, la Secretaría de Transporte declaró el estado de emergencia de la compañía y comenzaron a entregarse subsidios en concepto de sueldos y obras prioritarias de la línea ferroviaria. Hasta 2008 los subsidios a la compañía ferroviaria crecieron lentamente a una tasa real promedio de 30%. Inclusive en 2008 los subsidios en términos reales se redujeron un 14%. Sin embargo, en 2009 las transferencias crecieron a una tasa récord de 2.070% y alcanzaron los $282 millones. Los mismos fueron entregados en concepto de atención de gastos de operación debido a que la empresa se encontraba a cargo de la administración del personal de las ex - concesiones de las Líneas San Martín, Roca, Belgrano Sur y Belgrano Cargas S.A. En 2010 las transferencias continuaron creciendo aunque la tasa se redujo al 7% en comparación con el año 2009 cuando la compañía se situó entre las principales beneficiarias de los subsidios del gobierno. La compañía Metrovías SA es el actual concesionario del servicio de subterráneos en la Ciudad de Buenos Aires. La red completa incluye seis líneas de subtes, un ramal de Premetro y dos ramales de Tranvía. Actualmente el subte tiene una extensión de 48,48 kilómetros y transporta, en conjunto con el Pre-metro, más 280 millones de personas por año. La concesionaria emplea a más de 4500 personas, lo que implica que tiene casi seis empleados por coche. Al día de hoy la empresa convive con un esquema de costos e ingresos llamativos: recibe más dinero por subsidios que por la venta de boletos, es decir que las transferencias del Estado superan el dinero que le llega a la boletería. La historia de subsidios a la compañía comenzó en 1994 cuando una compañía privada se hizo cargo de la empresa; en ese momento el pliego estableció un subsidio con el objetivo de mejorar la infraestructura que disponía la hasta entonces compañía estatal Subterráneos de Buenos Aires. El subsidio se había establecido por tres años, de manera que en 1997 la compañía empezó a funcionar de manera independiente, sin recibir fondos del gobierno. A raíz de la crisis y la gran devaluación de fines de 2001, el gobierno de turno decretó la emergencia en el sector transporte y fue entonces cuando la compañía volvió a recibir transferencias por parte del Estado Nacional. La contrapartida del subsidio era el congelamiento de las tarifas, que en ese momento era de $0,70 por viaje. La tarifa sólo cambió después de seis años cuando pasó a costar $0,90 y luego en 2009 llegó a $1,10. El congelamiento de tarifas, junto con la multiplicación de los costos, principalmente los laborales, llevó a que la brecha entre los ingresos y egresos de la compañía fuese cada vez mayor Los subsidios crecieron rápidamente entre 2005 y 2007, con tasas superiores al 40%. En 2008 las transferencias al sector siguieron el mismo patrón que la gran parte de la masa de subsidios y decayeron levemente en términos reales. Luego de la crisis, las transferencias se mantuvieron relativamente constantes, aunque mostraron una tendencia decreciente. Los subsidios son la principal fuente de ingresos para la empresa Metrovías. Se estima que por cada boleto de $1,10 que vende, la misma recibe $1,30. La actualización del boleto implicaría entonces una tarifa de $2,40 por viaje, siempre y cuando la compañía mantenga la estructura de costos vigente. III. Conclusiones y recomendaciones El objetivo de esta investigación es poder describir, a grandes rasgos, la evolución de los subsidios y sus principales componentes. A lo largo del estudio fue posible ver que las transferencias del Gobierno Nacional son una carga muy importante para el Estado y tienen un granimpacto en los egresos fiscales. Actualmente los subsidios representan más del diez por ciento del Producto Bruto Interno y se encuentran concentrados principalmente en dos sectores: transporte y energía. El resto de los subsidios, con una porción menor, se dividen entre varias empresas públicas (Télam, Radio y Televisión Argentina, Sistema Nacional de Medios Públicos, etc), el sector agroalimentario, rural y forestal e industrial. La política de subsidios del gobierno ha creado significativas distorsiones en el sistema que van en detrimento de una distribución equitativa del ingreso. Las millonarias transferencias del gobierno generaron a su vez desincentivos para la inversión privada en los sectores donde estos se concentran. Tampoco queda clara la relación existente entre la calidad del servicio prestado y los subsidios que las compañías reciben del Estado. Al menos en el corto plazo, el sistema de subsidios parece muy complejo de desarmar. Más allá de los sectores económicos con los que se necesita negociar para discontinuar las altas distorsiones que generan los subsidios, uno de las mayores preocupaciones en torno a su disminución es el impacto que ello generaría en la población de menor ingreso. El sector transporte junto con el sector energía son los principales beneficiarios de las transferencias, lo que se traduce en menores tarifas de gas, luz, tren, colectivo, subte, entre otros. Una política de ajuste de las tarifas del sector transporte y/o energía tendría por lo tanto un impacto significativo sobre la clase media/ baja a través del aumento de tarifas de transporte y energía. Es por ello que a pesar de ser urgente la revisión del esquema de subsidios, esto debe hacerse con absoluta cautela. La reducción de subsidios junto con la garantía de una tarifa social parece ser la mejor solución. Por ser un tema que requiere de un complejo análisis, ello será tratado en una próxima investigación y se segmentará por sectores debido a la amplitud e impacto social del tema. A modo de conclusión, es necesaria una pronta revisión del esquema de subsidios vigente en Argentina. La revisión y actualización de tarifas terminará con las distorsiones de precios actuales e implicará directamente mayor inversión en los sectores que se vieron perjudicados por años debido al congelamiento de tarifas. Además, si las medidas se implementan con criterio social y económico, y se acompañan con una serie de políticas que brinden mayor seguridad jurídica, ello generará un flujo de inversión en el país que terminará beneficiando a todas las clases sociales vía la mayor generación de puestos de trabajo. —————————————————
Posted on: Mon, 02 Sep 2013 23:49:42 +0000
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