UN ANÁLISIS DEL CONCESIONAMIENTO DE AUTOPISTAS URBANAS, CON REFERENCIA A LOS CASOS DE LA COSTANERA NORTE DE SANTIAGO DE CHILE Y DEL EJE JAVIER PRADO DE LIMA Este documento fue preparado por la Unidad de Transporte de la División de Comercio Internacional, Transporte y Financiamiento. ii INDICE RESUMEN Y CONCLUSIONES...............................................................................................1 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................2 2. UNOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ECONOMÍA DEL CONCESIONAMIENTO DE VÍAS URBANAS.......................................................................................................................4 2.1. Una teoría todavía en pañales. ..........................................................................................4 2.3. Una comparación entre los beneficios en el caso sin peaje, con peaje, y la recaudación por cobro de peajes........................................................................................................................8 2.4. La posibilidad de financiar obras por internalizar plusvalía.................................................8 2.5. El impacto de nuevas vías sobre la congestión de tránsito. ................................................9 2.6. Una política de control sobre la congestión se debería enfocar en la oferta o en la demanda. ............................................................................................................................................. 11 3. ¿QUÉ ES LA COSTANERA NORTE?.............................................................................12 4. LA HISTORIA DEL INTENTO DE CONCESIONAR LA COSTANERA NORTE.............14 4.1. El inicio del proyecto en el primer año del gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle.........14 4.2. Dos escuelas de pensamiento..........................................................................................16 4.3. Surgen las primeras objeciones a la Costanera Norte.......................................................18 4.4. El interés inicial del sector privado..................................................................................19 4.5. Las objeciones motivan la postergación de la licitación. ..................................................19 4.6. El tratamiento de la Avenida Kennedy. ...........................................................................20 4.7. La descalificación de las objeciones al proyecto. .............................................................21 4.8. El costo de superar las objeciones...................................................................................22 4.9. Los intentos de reviabilizar el proyecto. .......................................................................... 23 4.10. El inexitoso intento de evitar el fracaso de la licitación..................................................24 5. EL CASO DE LA LICITACIÓN DEL EJE VIAL JAVIER PRADO DE LIMA...................25 5.1. Las entidades involucradas en la planificación del sector transporte en Lima. ..................25 5.2. El Anillo Periférico Vial de Lima Metropolitana..............................................................25 5.3. El Periférico Vial Norte. ................................................................................................. 26 5.4. El concesionamiento del proyecto Eje Vial Javier Prado-La Marina-Faucett....................26 5.5. Aspectos financieros y socioeconómicos del proyecto del Eje Vial..................................27 5.6. La disposición de pagar por el uso del Eje Vial limeño....................................................28 iii 6. LAS LECCIONES PARA FUTUROS INTENTOS DE LICITACIÓN DE AUTOPISTAS URBANAS. .............................................................................................................................. 30 6.1. Un análisis, desde dos perspectivas. ................................................................................ 30 6.2. Las autopistas urbanas traen costos para los vecinos de las zonas por donde pasan, y beneficios para los automovilistas que las ocupan y para los dueños de propiedades en las zonas de origen y de destino de sus viajes........................................................................................30 6.3. Pagar por expropiaciones el valor del mercado de las propiedades desplazadas conduce a una subestimación de costos de inversión e incentiva la actuación de grupos contrarios al proyecto. ............................................................................................................................... 32 6.4. Atrasos y complicaciones pueden resultar de la dependencia del proyecto de acuerdos entre autoridades de diferentes orientaciones políticas............................................................33 6.5. La importancia de divulgar adecuadamente la justificación del proyecto..........................34 6.6. El cobro de peajes por el uso de una vía urbana no congestionada implica un sacrificio de bienestar socioeconómico, aunque tendría ventajas respecto a la equidad...............................34 6.7. El cobro de un peaje por el uso de una vía existente, actualmente no tarificada, podría generar costos innecesarios por congestión............................................................................35 6.8. El uso de los sistemas electrónicos de cobranza de peajes implican una fuga de ingresos. 36 6.9. La planificación del proceso de licitación tiene una importancia crítica. ........................... 36 6.10. Por los riesgos inherentes en las concesiones urbanas, la retención del interés de los consorcios que postulan depende del ofrecimiento de garantías..............................................37 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................................39 1 RESUMEN Y CONCLUSIONES. El concesionamiento de la construcción, o reconstrucción, y posterior administración de las carreteras interurbanas es una innovación relativamente reciente (sin contar casos de siglos pasados, como las vías de gestión privada de los países anglosajónicos, es decir, las turnpikes), y el de las vías expresas urbanas tiene una historia aún más corta. El cobro de un peaje por el uso de una vía urbana trae algunas consecuencias negativas, relacionadas con una divergencia entre el costo social marginal de la ocupación de la vía y el monto cobrado. A raíz de esto, y de la ausencia hasta muy recientemente de sistemas electrónicos de cobranza fiables, los gobiernos latinoamericanos comenzaron a considerar como opción viable el concesionamiento de las vías urbanas solamente durante el presente decenio, motivados por un deseo de reducir los gastos públicos en áreas donde el sector privado los podría sustituir adecuadamente. Uno de los gobiernos que se ubicó en la vanguardia de ese interés en el concesionamiento de vías urbanas al sector privado fue el chileno, que anunció para Santiago un plan bastante ambicioso de tales vías a mediados del decenio, partiendo con la llamada Costanera Norte.1 El intento de licitar la Costanera Norte reveló una serie de problemas potencialmente relacionados con las vías urbanas concesionadas en general, como: (i) las objeciones de los vecinos de los barrios por donde pasaría la vía, a quienes serviría poco la autopista cuya construcción se proyectaba y quienes tendrían que soportar los deterioros medioambientales que generarían; (ii) la dependencia de la rentabilidad privada del proyecto de la incorporación en él de vías potencialmente competitativas, y; (iii) la dificultad de que una obra social y medioambientalmente aceptable genere retornos suficientes para interesar al sector privado a invertir en ella. La licitación se postergó varias veces y, a pesar de los dedicados esfuerzos del Ministerio de Obras Públicas chileno, cuando finalmente procedió con la recepción de las ofertas presentadas por los consorcios inscritos, una sola se hizo efectiva y ésta no cumplió con las normas especificadas en las bases. Por otra parte, el gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima logró recibir una oferta válida para la reconstrucción y posterior administración del eje vial consistente en las Avenidas Javier Prado, Marina y Faucett, aunque a principios de 1999 no se sabe aún si las negociaciones entre la Municipalidad y el consorcio correspondiente vaya a llegar a una conclusión satisfactoria. El presente trabajo termina con la presentación de una serie de lecciones para futuros intentos de licitación de autopistas urbanas, algunas de las cuales son también válidas para la construcción de nuevas vías urbanas en general. Las dificultades relacionadas con este tipo de construcciones, especialmente bajo la modalidad de concesión al sector privado, dejan claro que sus contribuciones potenciales a la resolución de los problemas de tránsito y transporte en las mayores ciudades latinoamericanas son limitadas, y que el control sobre la demanda de transporte deberá asumir una importancia fundamental en las políticas de transporte urbano. 1 El título oficial de ese proyecto sistema vial es el Sistema Oriente-Poniente. 2 1. INTRODUCCIÓN. Los dos estudios de casos analizados en el presente trabajo, se refieren a intentos de licitar la construcción, o reconstrucción, y posterior administración de autopistas en las capitales de Chile y del Perú, respectivamente. El trabajo se elaboró a raíz de que, tal como en el caso del gobierno nacional de Chile y de la Municipalidad Metropolitana de Lima, cada vez más los gobiernos de América Latina y el Caribe desean destinar recursos públicos a proyectos sociales, en áreas como la educación, la salud y la vialidad rural o zonas marginadas de las ciudades, y consideran proyectos como autopistas urbanas, cuyos usuarios serían principalmente automovilistas procedentes de las clases sociales relativamente privilegiadas, como potencialmente financiables por el sector privado, cuyos costos se recuperarían mediante cobros a los usuarios. La crisis financiera mundial, originada en Asia, impulsa aún más la búsqueda de financistas privados para proyectos como las autopistas urbanas, justamente en momentos en que el sector privado enfrenta tasas de intereses recargadas a raíz de la crisis, y también está menos habilitado para llevarlos a cabo. El propósito principal del presente trabajo, es derivar lecciones de las experiencias santiaguinas y limeñas, y además de una consideración de la materia desde el punto de vista conceptual, con el fin de orientar a otros gobiernos, nacionales, regionales o locales, que contemplen concesionar las vías expresas urbanas. En varios sentidos, durante los últimos dos decenios, Chile ha sido un país innovador en América Latina en lo que se refiere a políticas de transporte urbano, por ejemplo, en los casos de la desreglamentación del transporte colectivo y, luego, de la licitación de recorridos de buses en Santiago. Durante el gobierno anterior del Presidente Patricio Aylwin (1990 a 1994) el mencionado país inició un programa de concesionar la construcción y posterior administración de obras viales, y el actual gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) ha reforzado y extendido esa iniciativa para incorporarle la concesión de obras viales en áreas urbanas, especialmente en la capital de Santiago. El gobierno de Chile no fue el primero en lanzar un programa de concesiones viales; sin embargo se ubica en la vanguardia referente a las de vías urbanas, por el plan bastante completo desarrollado durante el gobierno de Frei Ruíz-Tagle. A partir de 1995, el Ministerio de Obras Públicas redobló sus esfuerzos para transferir, bajo la modalidad de concesión, una parte significativa de la inversión en infraestructura de transporte, incluidos no solamente las carreteras sino también los aeropuertos.1 Al mismo tiempo, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones dió un nuevo impulso al concesionamiento, o simple venta, de los ferrocarriles y los puertos.1 Los objetivos en ambos casos incluyeron la captación de recursos privados y la liberalización de los públicos, la externalización de la producción y gestión, y mejoras en lo que se refiere a la eficiencia de operación. 1 Por la concesión de un elemento de infraestructura, éste se devuelve a manos del gobierno después de un periodo, especificado en las bases y contrato correspondiente; la venta implica que no regresa a manos del gobierno. 3 El concesionamiento de vías camineras en Chile partió con proyectos no urbanos, como el nuevo túnel de El Melón (iniciado durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin), la construcción del acceso norte de la ciudad de Concepción y de la carretera Nogales a Puchuncaví en la Quinta Región del país, la reconstrucción y mejora de unos 1.500 km de la Ruta 5 (Carretera Longitudinal) y la misma en el caso de la llamada Autopista del Sol, entre Santiago y el puerto de San Antonio. También, se concesionó la construcción y operación de una nueva vía dentro de la Región Metropolitana de Santiago, de acceso al Aeropuerto Internacional. Simultáneamente, durante los años 1996 al 98, se preparó la licitación de una serie de vías esencialmente urbanas en la Región Metropolitana. Elegido como el proyecto simbólico de esta serie de obras fue la llamada Costanera Norte, una nueva vía, de calidad de autopista urbana, que cruzaría la ciudad, desde el oriente al poniente.1 Por una diversidad de razones, fracasó el intento de licitar la Costanera Norte, aunque no se descarte otro intento de concesionarla en 1999. Un análisis de este caso de la Costanera Norte es no solamente interesante sino también instructivo, y podría ser de utilidad para gobiernos de otros países en América Latina o el Caribe que contemplen la posibilidad de lanzar un programa de concesionar vías urbanas. En algunos sentidos, la política de transporte en el Perú se refleja la de Chile, con un atraso de un decenio, o más, como consecuencia de la adopción relativamente tardía en el Perú de la economía social del mercado. Hasta fines del decenio 1980, el gobierno del entonces Presidente Alan García había mantenido una política económica de corte intervencionista. La reforma económica partió con el inicio del gobierno del Presidente actual, Alberto Fujimori. Cuando Fujimorí asumió la presidencia en 1990, el transporte público en Lima tuvo todavía una fuerte participación de una empresa estatal y las tarifas fueron fijadas por el gobierno central, en valores relativamente bajos, como en Santiago hasta los primeros años el gobierno del General Augusto Pinochet.2 Durante el primer año del gobierno de Fujimori, se desreglamentó el transporte público en la capital peruana, liberando en el proceso las tarifas, y se puso en marcha un programa que, dos años después, terminó con la liquidación de la empresa de propiedad estatal. En las áreas de la privatización de ferrocarriles y aerolíneas, la política en el Perú se ha reflejado en la de Chile, con un atraso de algunos años. Por otra parte, respecto a la licitación de concesiones de autopistas urbanas, en Lima la primera licitación aparentemente exitosa se efectuó antes del fracasado intento de concesionar la Costanera Norte en Santiago. Todavía es demasiado prematuro decir que la experiencia limeña haya llegado definitivamente a una conclusión positiva, por las prolongadas negociaciones entre el único consorcio que presentó una oferta válida y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Es interesante 1 El título oficial del proyectado sistema vial es el Sistema Oriente-Poniente. 4 observar que, en Perú, la iniciativa de licitar el Eje Vial de las Avenidas Javier Prado, La Marina y Faucett proviene de una administración local, más bien que del gobierno central. 2. UNOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ECONOMÍA DEL CONCESIONAMIENTO DE VÍAS URBANAS 2.1. Una teoría todavía en pañales. La idea de concesionar la construcción y posterior administración de vías urbanas con peaje es relativamente reciente, por dos razones básicas. Primero, a raíz de la impracticabilidad de la cobranza manual de peajes en zonas urbanas, hasta que la cobranza electrónica comenzara a aparecer como opción técnicamente factible, no tuvo sentido pensar en vías urbanas tarificadas, sean o no administradas por un concesionario. En segundo lugar, hasta los cambios ideológicos de la época del Presidente Reagan, de la Primera Ministra Thatcher y del General Pinochet, efectivamente no se les ocurrió a los políticos, incluidos los del ala derecha, la posibilidad de delegar al sector privado la responsabilidad de proporcionar espacio vial urbano. Quizás por eso, los textos de la economía de transporte poco o nada dicen sobre la materia. Tan recientemente como en 1993, en uno de los textos más conocidos, se observó “.....el enfoque de la reciente liberalización del transporte ha sido en las operaciones. Por otra parte, la inversión en infraestructura de transporte continúa estando bajo el control de los gobiernos, a los que frecuentemente pertenecen”.3 En América Latina, son muy limitadas las instancias en que el Estado no es dueño de una infraestructura de transporte que se ofrece en el mercado. Sin embargo, a partir de 1987, existen iniciativas que autorizan la administración privada, por concesión, de infraestructura vial de propiedad estatal, comenzando con un decreto brasileño de ese año.4 El presente estudio no pretende desarrollar una teoría de las vías urbanas concesionadas; por otra parte, se presentan algunos conceptos básicos, cuyo fin será indicar algunas características de un eventual marco que permita un análisis de la materia. Para una presentación formal de las concesiones en el área transporte, véase el trabajo de la CEPAL anteriormente citado. 2.2. Una ciudad imaginaria de cuatro zonas, por interconectar mediante autopistas. Imaginemos una ciudad dividida en cuatro zonas, de acuerdo con el plano señalado en el módulo 9 de la figura 1. El número de viajes efectuados entre las distintas zonas, por periodo de tiempo, se presenta, en la forma de una matriz, en el módulo 1. La matriz de costos de transporte entre las distintas zonas, correspondiente a la situación antes de la construcción, se señala como el módulo 2. Para simplificar el análisis, vamos a suponer que hay un sólo tipo de vehículo, es decir, el automóvil, y que los costos económicos del transporte coinciden 5 FIGURA 1: LA ESTIMACIÓN DE LOS BENEFICIOS POR CONSTRUCCIÓN DE UNA AUTOPISTA URBANA EN UN CASO HIPOTÉTICO: (i) POR EL SECTOR PÚBLICO, SIN PEAJE, Y; (ii) POR CONCESIÓN, CON PEAJE 1: Matriz de viajes, antes 2: Matriz de costos, antes 1234 1 3 8 12 8 2 8 3 8 10 3 12 8 3 8 4 8 10 8 3 4: Matriz de costos, con peaje 1 2 3 4 1234 100 20 15 35 20 100 25 20 15 25 100 40 35 20 40 100 3: Matriz de costos, después, sin peaje 1234 1234 13464   13696 2 4 3 4 5   2 6 3 6 71⁄2 36434   39636 4 4 5 4 3   4 6 71⁄2 6 3  6 5: Matriz de beneficios por enlace, sin peaje 1234 10111125194 21110139139 31251390222 4 194 139 222 0 7: Beneficios por zona de origen, sin peaje Zona 1: $430 Zona 2: $389 Zona 3: $486 Zona 4: $555 6: Matriz de beneficios por enlace, con peaje 1234 1046 52  81 2 46 0 58  58 35258 092  48158 920 8: Beneficios por zona de origen, con peaje Zona 1: $179 Zona 2: $162 Zona 3: $202 Zona 4: $231 9: Plan de Zonas 1 42 3  7 con los percibidos por los automovilistas. Los costos incluyen el valor del tiempo personal. Ahora, se inaugura un nuevo sistema de autopistas urbanas, que interconectan las cuatro zonas, y que atraen a ellas todos los viajes interzonales, pero no los intrazonales. Las nuevas vías no están sujetas, en este caso idealizado, al fenómeno de la congestión. Consideramos en primer lugar el caso en que las vías nuevas son construidas por el Estado, que no cobra peaje por su utilización. Los costos de los desplazamientos intrazonales, no atendidos por las autopistas, no sufren variaciones, pero bajan en general los costos de los viajes interzonales, a los valores presentados en el módulo 3. (Estrictamente, el análisis admite una reducción en los costos de los viajes intrazonales, por menos congestión, pero en este ejemplo simplificado no es necesario tomarla explícitamente en cuenta, puesto que los beneficios por reducción en ella, por la transferencia de los viajes interzonales a las autopistas, serán iguales en los dos casos que vamos a comparar entre sí, es decir, el sin peaje y el con peaje.) Ahora, cada viaje efectuado anteriormente se hace a menor costo. Además, la reducción en costos tiende a aumentar el volumen de viajes realizados. Suponiendo una elasticidad unitaria de demanda por viajar, referente al costo propio, la función de demanda será, en general: donde: Por lo tanto, los beneficios, Bij, sobre el enlace i a j a raíz de la reducción en los costos de transporte, se calculan mediante: El módulo 5 presenta la matriz de beneficios en el caso sin peaje. Estos beneficios, igual que los que proximamente se estimarán en el caso con peaje, no incluyen un elemento por menor congestión sobre la red preexistente de calles, el que no se toma en cuenta, a raíz de que, en nuestro ejemplo sencillo, serán iguales en los dos casos. q = el volumen de tráfico; c = el costo correspondiente; k = un constante, y; i y j indican las zonas de origen y destino, respectivamente. qij = kijcij-1 Bij =kij∫cij1 q .dc cij0 ij  8 2.3. Una comparación entre los beneficios en el caso sin peaje, con peaje, y la recaudación por cobro de peajes. Ahora, consideremos el caso en que las autopistas están construidas por un concesionario, que cobra peaje para recuperar su inversión. En esta instancia, la matriz de costos es la presentada en el módulo 4, y los beneficios son los señalados en el módulo 6. Es evidente que, por tener que pagar peaje, los automovilistas se benefician menos de las autopistas, en comparación con el caso de construcción estatal sin cobro de peaje. Los beneficios a los usuarios, en el primer caso con peaje, llegan a unos $ 1 860, por período; en el caso con peaje, sería solamente de $ 774. El monto recaudado por el concesionario, por cobro de peajes, será $ 893. Se observa que los automovilistas pierden más que la ganancia del concesionario, ilustrando claramente que el bienestar comunitario se maximiza en el caso en que no se cobran peajes. Obsérvese que, en el caso improbable en que las nuevas vías se congestionaran sin que haya una congestión importante en la red existente de calles, es posible que los beneficios totales sean superiores en el caso con peaje, en comparación con el sin peaje. Además, en el caso sin congestión y de cero elasticidad de demanda por viajar en automóvil, las ganancias de los automovilistas compensarían exactamente las pérdidas del concesionario. Vale preguntarse porqué los gobiernos, como los de Chile y de Lima Metropolitana, deciden concesionar la construcción o el mejoramiento de vías urbanas, si es probable que se maximice el bienestar comunitario por realizar con cargo gubernamental las obras, sin cobro de peaje. La contestación a esta interrogante tiene más de una dimensión; sin embargo, una parte significativa de la explicación de la decisión de concesionarlas, con peaje, se relaciona con el alto costo de oportunidades de los recursos en manos de las autoridades gubernamentales. Los gobiernos no desean subir los impuestos, por distintas razones, especialmente el impacto desalentador que tendría sobre la actividad económica, y frecuentemente no están en condiciones, por razones legales u otras, de aumentar su nivel de deuda. Al elaborar sus presupuestos, prefieren dar prioridad a los proyectos de orden social, de modo que, si no licitan los mayores proyectos viales a entidades del sector privado, estos proyectos simplemente no se llevarían a efecto. 2.4. La posibilidad de financiar obras por internalizar plusvalía. Conceptualmente, mediante la internalización, por parte de la agencia gubernamental correspondiente, de la plusvalía generada por las autopistas urbanas, sería factible su autofinanciación. En nuestro ejemplo sencillo, en que no se consideran algunos factores que sí existen en el mundo real, y que complican el análisis, como el impuesto cobrado al combustible consumido por los automóviles, es lógico suponer que, a lo largo de los meses o años, una parte importante de los beneficios inicialmente recibido por los automovilistas, se convierten en aumentos en el valor del 9 suelo (propiedades). Si los costos de transporte bajan, el valor del suelo podría subir en las zonas de origen de los viajes o, alternativamente, en las de destino (o en alguna combinación de las dos). En los módulos 7 y 8 de la figura 1, se presenta la suma de los beneficios sumados por cada zona de origen, sobre las de destino, tanto en el caso sin peaje como con peaje. Los valores presentes de los flujos por período de estas sumas representan el monto teórico en que el valor de las propiedades podría subir en cada zona de origen suponiendo que todos los aumentos ocurren en las zonas de origen (más que en las de destino). El hecho de que la inauguración de nuevas vías urbanas pone en marcha un proceso que conduce a aumentos en el valor de las propiedades, plantea la posibilidad de cobrar impuestos sobre la plusvalía generada, el que sería mayor en el caso de construcción estatal, sin peaje, que en el de construcción por concesionarios, con peaje. Sin embargo, aunque conceptualmente interesante es esta posibilidad, en la práctica sería sumamente difícil de desarrollar, debido a limitaciones relacionadas con los mecanismos de cobro, incluidas las siguientes: (1) Primero, no es posible determinar con exactitud el aumento en el valor de las distintas propiedades por la inauguración de la nueva vía. Siempre habrá otros factores que influyen sobre ese valor, como la tendencia en los ingresos de los ciudadanos o cambios en el uso de suelo en la misma zona, como la construcción de nuevos edificios de oficinas, que complicaría la dificultad estadística de separar la influencia de la autopista de las demás influencias. La autoridad no podría cobrar un impuesto superior a la plusvalía generada y, por lo tanto, tendería a cobrar montos indiscutiblemente inferiores, y muy posiblemente insuficientes para financiar la obra. (2) En segundo lugar, los cambios legales necesarios para permitir la internalización de la plusvalía serían muy complicados, y sería muy difícil lograr su aprobación por parte de los congresos o parlamentos. Seguramente, los representantes de los ciudadanos cuyas propiedades suban de valor, a raíz de las nuevas vías votarían en contra, y les sería fácil asegurar que el proyecto de ley correspondiente fuese discriminatorio, por cobrar impuestos adicionales a algunos votantes y no a otros, beneficiados por otros proyectos, del sector transporte u otros, como el riego o la electricidad. 2.5. El impacto de nuevas vías sobre la congestión de tránsito. El muy simplificado análisis numérico que hemos presentado en las secciones 2.2 y 2.3 no considera la materia de la congestión, esencialmente por las complicaciones que introduciría a los cálculos. Nuestro análisis puede ser fácilmente realizado mediante una simple calculadora de bolsillo (y, en la realidad, así lo fue). Por otra parte, ni los más sofisticados de los modelos de simulación del transporte urbano son capaces de analizar adecuadamente la materia de la congestión de tránsito. Dichos modelos son compuestos de una serie de módulos, algunos de los que están 10 integrados entre sí en el caso de los programas de la última generación, y tratan de determinar el impacto de la inserción de, por ejemplo, una nueva vía urbana, sobre: (i) la distribución espacial de los viajes (por simular una concentración de los viajes efectuados en el corredor donde se contempla construir la nueva vía); (ii) la partición modal de los viajes efectuados (más uso del automóvil y menos del transporte público), y; (iii) la asignación de los recorridos entre vías (menos uso de vías competitivas a la nueva, que les quitaría una parte de su tráfico). A base de los resultados de las simulaciones de la situación proyectada (es decir, de la red actual más la nueva vía) y de la situación actual (sin la nueva vía), se puede calcular los beneficios socioeconómicos que generaría la adición a la red de la nueva vía. Uno de los factores causantes de estos beneficios es la reducción de congestión sobre las vías existentes. La falla más importante de los modelos es que seriamente subestiman la demanda por espacio vial urbano en los períodos de punta, lo que ya se ha señalado en un trabajo anterior, referente a las inversiones en sistemas de metro.5 En la realidad, cualquier espacio liberado sobre las vías existentes en estos períodos atrae a sí a algunos automovilistas que anteriormente viajaron en otros momentos, y a personas que anteriormente usaron el transporte público. La transferencia desde el transporte público, en principio, es simulada por los modelos de transporte; por otra parte, ni en principio son capaces de simular las consecuencias del cambio en los horarios de los viajes. En la práctica, a pesar de la construcción de la nueva vía, las velocidades de tránsito en los períodos de punta tenderían a bajar hacia los niveles encontrados antes de su inauguración (aunque no crezca el número de habitantes de la ciudad o la cantidad de automóviles que poseen) con la única diferencia de que habrá más viajes efectuados en auto. La realización de un mayor número de viajes genera beneficios para las personas que los efectúan, pero también genera costos para los demás ocupantes de las vías, que sufren un aumento en la congestión. Los beneficios recibidos por el automovilista marginal en el período punta (es decir, cuyo viaje que no se haría si ocurriera un aumento muy reducido en la congestión) serían inferiores al costo de la congestión que crea. Como consecuencia de esto, en general sería socialmente conveniente reducir el número de viajes efectuados en el período de punta. Por subestimar los volúmenes de congestión asociados con la situación simulada, con la nueva vía agregada a la red, los modelos tienden a sobreestimar los beneficios derivados de la construcción de tales nuevas vías. Sin duda, alguna ampliación en la capacidad de la red vial es conveniente, en el caso de la mayoría de las ciudades más grandes de América Latina, pero la ampliación óptima será inferior a la indicada por los modelos. Si se inaugurara una nueva vía no sujeta a la congestión, el cobro de un peaje significaría que los usuarios tendrían que pagar por el uso de una infraestructura cuya ocupación tendría un costo marginal virtualmente nulo. En esta circunstancia la aplicación del peaje causaría una pérdida de beneficios sociales, y sería preferible la administración de la vía por parte del sector público, sin peaje. Si la nueva vía está congestionada, el cobro de un peaje podría interpretarse como un pago por la congestión creada, y en esta segunda circunstancia, la administración por parte de un concesionario, con peaje, podrían ser preferible. Sin embargo, ni esto es seguro, a raíz de que los beneficios que trae 11 el cobro de peaje sobre la nueva vía, por reducción en congestión sobre ésta, podrían ser anulados por mayores costos de congestión sobre las vías existentes. 2.6. Una política de control sobre la congestión se debería enfocar en la oferta o en la demanda. Existió, especialmente en los Estados Unidos en los años 1950, una creencia que la construcción de nuevas vías resolvería el problema de la congestión de tránsito en las ciudades. Entre los mayores exponentes de esa creencia figuraron los señores Wilfred Owen, John Meyer y Mertón Peck, y entre sus mayores consecuencias fue la construcción de una cantidad impresionante de vialidad urbana que no logró solucionar el problema de la congestión de tránsito.6 A primera vista, parece razonable considerar que el suministro de cada vez más espacio vial serviría para resolver el problema de la congestión. Quizás lo pueda lograr, en el caso extremo en que la construcción de las nuevas vías implica la destrucción de la mayoría de los edificios a donde se destinan los viajes en auto. Indirectamente, son los edificios, más bien que los autos, que causan la congestión. Todavía, al llegar al fin del milenio, existen personeros, especialmente los del área de la política y asesores activos en el área de transporte, pero formados en profesiones como la arquitectura, más bien que en la economía de transporte o en la ingeniería de tránsito, que creen que la manera más indicada de resolver el problema de la congestión debería enfatizar la construcción de cada vez más infraestructura vial. Son de la misma opinión, evidentemente, las cámaras de construcción. Los especialistas de la Unidad de Transporte de la CEPAL reconocimos que, en general, es conveniente una ampliación de la capacidad vial en una ciudad de creciente demanda por ésta, pero consideramos también que esto no constituye la mayor parte de la solución del problema. La respuesta al problema debería enfatizar el control sobre la demanda. Además, aunque tuviesen razón los seguidores de la escuela Owen-Meyer-Peck, el presente trabajo ilustra las grandes dificultades que existen para poder construir nuevas vías en zonas urbanas ya consolidadas. Es decir, aunque la construcción de nuevas vías pudiese resolver el problema de la congestión, los propios ciudadanos, por defender sus barrios y estilo de vida, se opondrían a su construcción. Volveremos a esta materia en la sección 4.2. del presente documento. 12 3. ¿QUÉ ES LA COSTANERA NORTE? Santiago es una ciudad cuyo eje principal yace en el sentido de este-oeste, a raíz principalmente de impedimentos físicos que limitan sus posibilidades de expansión hacia el norte. Se extienden por el eje oriente-poniente el fenómeno natural del río Mapocho y un conjunto de vías de transporte, consistente en: t la Avenida Bernardo O ́Higgins (Alameda) y su prolongación hacia el oriente (Avenida Providencia/Once de Septiembre, Avenida Apoquindo y Avenida Las Condes) ubicadas en general al sur del río; t la Avenida Santa María, ubicada al norte del río, de mayor continuidad en el este que en el oeste; t la Avenida Kennedy, existente solamente en la zona oriente, que es de un estándar virtualmente a una autopista urbana, que efectivamente desaparece al cruzar al norte del río, en la zona del edificio de la CEPAL, distribuyendo su tráfico entre la Avenida Santa María y, a través de la Rotonda Pérez Zujovi_, a las Avenidas Andrés Bello y Vitacura; t la propia Avenida Andrés Bello, conocida también como la Costanera Sur, y sus prolongaciones hacia el poniente, es decir, la Avenida Cardenal Caro y la Avenida Balmaceda, y; t la línea 1 del Metro, también localizada al sur del río. El centro de la ciudad también se ubica al sur del río, en una zona triangular, bordeada por la Alameda, la Avenida Cardenal Caro y el tramo urbano de la Carretera Panamericana, conocida como la Norte-Sur, ubicada en trinchera descubierta, junto con la línea 2 del Metro. En el Plan Intercomunal de Santiago, del año 1960, figura una nueva vía a la orilla norte del río Mapocho, que ha llegado, en años recientes, a llamarse la Costanera Norte. Atravesaría toda la ciudad, conectando el aeropuerto internacional de Pudahuel, en el poniente, con la comuna nororiental de Lo Barnechea, terminando en el puente de La Dehesa sobre el río Mapocho, que la vincularía con la Avenida Las Condes. Este puente fue concluido en 1998. El largo total del proyecto de concesión Costanera Norte del Ministerio de Obras Públicas, versión de 1997, sería de 38.7 km, incluidos 7.4 km de la Avenida Kennedy, que se incorporaría en la concesión. Unos 1.4 km de la extensión consistiría de túneles y otros 2.2 km de trinchera cubierta. La vía sería de dos calzadas, de dos o tres pistas cada una, que cruzarían desniveladamente otras 32 calles o avenidas, orientadas generalmente en el sentido norte-sur. Según este proyecto, la velocidad de diseño sería del orden de 80 a 100 km/hr.7 Uno de los túneles incluidos en esa versión original, cuya extensión llegaría a casi un kilómetro, pasaría por debajo del cerro San Cristóbal, que, además de ser un parque nacional, es una especie de símbolo de la ciudad de Santiago. Además, la vía pasaría por el barrio de Pedro de Valdivia Norte, tradicionalmente una de las zonas residenciales más elegantes de la capital chilena, 13 y además por Bellavista, que es una especie de versión criolla del Chelsea londinense o Greenwich Village neoyorquino, un centro artístico de muchos restaurantes y casas destacadas por su antigüedad y atracción de sus estilos arquitectónicos. El Ministerio de Obras Públicas (MOP) desarrolló el proyecto de la Costanera Norte como obra concesionada y, más recientemente, ha contemplado su adjudicación a base del valor mínimo presente de los ingresos por peaje; es decir, se la adjudicaría al postulante que pida, a cambio por la concesión, el ingreso mínimo determinado en valores presentes. Este sistema muy interesante de adjudicación ha sido adoptado por el MOP en el caso de las más recientes concesiones de proyectos carreteros interurbanos. La concesión de la Costanera Norte que se ofreció, cubría su construcción y administración durante un plazo que se estimó inicialmente en unos 30 años. Sin embargo, mediante el principio de adjudicar a base del menor valor presente de ingresos, la duración de la concesión es efectivamente variable; por ejemplo, si los volúmenes de tráfico son superiores a los anticipados, el concesionario ingresaría el monto solicitado en menor tiempo, y consecuentemente el período de la concesión se disminuye. Está contemplado que el mecanismo de cobro de peajes por el uso de la Costanera Norte sería electrónico, anticipándose además que el sistema adoptado debería ser compatible con el elegido en el caso de la tarificación vial urbana, que propone cobrar el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones por el uso de vías sujetas a congestión de tránsito. Incluida en la concesión está la Avenida Kennedy, de unos 7.4 km de extensión. La Avenida Kennedy se presentaría como alternativa a la Costanera Norte para los residentes de las comunas del oriente cuyos viajes tienen como destino la zona comercial de Providencia o el centro de la ciudad (mediante la Avenida Andrés Bello). Si la Kennedy no fuera incluida en la concesión, la atracción comercial de la concesión Costanera Norte se vería seriamente perjudicada. 14 4. LA HISTORIA DEL INTENTO DE CONCESIONAR LA COSTANERA NORTE. 4.1. El inicio del proyecto en el primer año del gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle. Cuadro 1: Datos básicos sobre el sistema de transporte del Gran Santiago (1997 – valores aproximados) Población del Gran Santiago: .................. . 4.850.000 Vehículos por habitante (aprox): ............................ 0.125 Superficie del área urbanizada: ........................... 420 km2 Largo de red de vías (con recorridos de buses): 1 600 km Número de viajes por día laboral: .................. 10 000 000 Proporción de viajes efectuados en auto:..................20% Kilometraje medio de viajes en auto: ..................... 12 km Flota de buses: ................................................... 10 000* Flota de taxis (incluidos los colectivos):................ 42 500 Extensión de red de metro + tren suburbano:......... 60 km * La flota de buses comprendidos por el sistema de licitaciones aplicados a la zona céntrica de Santiago es de aproximadamente 8 500, pero otros vehículos operan rutas no licitadas en zonas periféricas Fuente: propia, a base de informaciones oficiales, incluida la Encuesta Origen-Destino del año 1991, llevada a cabo por SECTRA Aunque figure en el Plan Intercomunal (regulador) de 1960, la propuesta de realmente construir una de las cuales fue la Costanera la Costanera Norte es relativamente reciente, siendo esencialmente una iniciativa del presente gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En marzo de 1995, durante los primeros meses del gobierno Frei Ruiz-Tagle se anunció la licitación de un total de ocho importantes obras viales urbanas, una de las cuales fue la Costanera Norte8. 15 Figura1 : Plano general proyectado sistema vial Oriente-Poniente (Costanera Norte) de Santiago de Chile Fuente: Concesiones Gran Vía, Coordinación General de Concesiones, Ministerio de Obras Públicas, sin fecha.  16 El costo total de ese paquete de ocho obras se estimó en unos USD 300 millones. El valor de la Costanera Norte netamente tal, sería de unos USD 130 millones. Durante el mismo año, el alcalde de la Municipalidad de Las Condes, en la zona oriente de la ciudad y atendida por la Avenida Kennedy, anunció la desnivelación de las intersecciones semaforizadas de esta vía (por la construcción de pasos bajo nivel), lo que se llevó a cabo durante los siguientes dos años, mediante recursos provenientes de la señalada Municipalidad en conjunto con recursos de la vecina Municipalidad de Vitacura. En septiembre de 1995, el gobierno reveló un Plan de Desarrollo del Sistema de Transporte Urbano del Gran Santiago 1995-2010, que contemplaba inversiones de un valor total de USD 2.800 millones. El Plan total incluía: t la construcción de una serie de vías segregadas para el transporte colectivo (buses) t la habilitación de servicios de trenes suburbanos sobre líneas existentes, de volúmenes de tráfico potencial diversos; t la construcción de la línea 4 del Metro, en la Comuna de Recoleta, en el norte de la ciudad, y la prolongación de otras líneas; t distintas mejoras viales no concesionadas, y; t un conjunto de obras viales concesionadas, incluida la Costanera Norte. 4.2. Dos escuelas de pensamiento. En esos momentos, la obra concesionada prioritaria fue la correspondiente a la avenida de Circunvalación Américo Vespucio, que luego se iba a desenfatizar, a favor de la Costanera Norte. Al presentar el Plan en una reunión de arquitectos, un experto gubernamental observó que “ninguna ciudad del mundo ha resuelto sus problemas de congestión sólo con inversión”.8 Dicho experto pertenece básicamente a la escuela que cree que la solución de los problemas de transporte urbano en las grandes ciudades debería enfatizar el control sobre la demanda, especialmente del transporte privado. Las autoridades del MOP, bajo cuya responsabilidad se desarrolló el proyecto de la Costanera Norte, tienden a ser de otra escuela que pone mayor énfasis en la solución de los problemas mediante la inversión en infraestructura. Es claro que, entre los dos casos límites, es decir, la creencia de solucionar el problema mediante medidas dirigidas al control de la demanda y el que pone énfasis en la construcción de nuevas vías, existen una variedad de casos intermedios y, en la realidad, los especialistas que priorizan el control de la demanda reconocen que, en general, en un momento se llegaría a un punto en que son tan altos los costos socioeconómicos de restringir aún más la demanda que la opción más conveniente sería una ampliación infraestructural. De la misma manera, ni los discípulos más exagerados de la segunda escuela consideran que es normalmente conveniente proporcionar tanta infraestructura que nunca se manifieste el fenómeno de la congestión. 17 En distintos trabajos anteriores de la CEPAL se han demostrado las debilidades de los argumentos de la segunda escuela, reconociendo al mismo tiempo que no siempre es injustificable una expansión infraestructural.9 Pocos días después de la observación del señalado experto gubernamental, comentó el Ministro de Obras Públicas que “el nivel de falencia en inversiones viales urbanas es tan elevado, que se deben duplicar y hasta triplicar, en algunos casos, los recursos, solo para mantener los actuales ritmos de congestión”.10 En este sentido, el señor Ministro parece reflejar las opiniones de los ingenieros estadounidense Wilfred Owen, John Meyer y Merton Peck, de los años 1950, los que recomendaron la construcción de una serie de magníficas obras viales, que luego tendieron a ahogarse en la congestión que ellos mismos ayudaron a fomentar.11 En los primeros meses de 1996, el señor Alcalde de Santiago, el abogado don Jaime Ravinet, expresó la misma opinión que el Ministro Lagos, comentando que durante los 20 años anteriores las sucesivas autoridades gubernamentales no habían impulsado la construcción de autopistas u otras obras viales importantes en la capital.12 El Alcalde de Santiago pertenece al partido Demócrata Cristiano, que forma parte de la coalición del gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle; sin embargo, es conocido por sus opiniones en defensa de los intereses de la comuna central que representa. En esa época, las autoridades de la Dirección de Vialidad del MOP privilegiaban enfrentar la congestión mediante la inversión en obras, mientras las de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Planificación de Inversiones en Transporte (SECTRA) preferían la escuela que favorecía el control sobre la demanda.13 Uno de los proponedores más elocuentes de la escuela de inversión fue la del profesor Marcial Echeñique, de la Universidad de Cambridge, quien era asesor al MOP. Las opiniones del profesor Echeñique son a veces bastante polémicas.14 Mantiene, por ejemplo, que “no se puede detener el crecimiento horizontal de la ciudad”, a pesar de que a unos ochenta kilómetros de Cambridge se encuentra la capital inglesa, es decir, Londres, que está rodeada por una muy amplia faja verde, que desde hace más de cincuenta años ha logrado precisamente lo que el profesor considera que no se puede hacer. Aunque Echeñique apoyó un programa de concesiones urbanas para Santiago, incluida la Costanera Norte, en la propia ciudad de Cambridge las autoridades locales enfatizan el control sobre la demanda. Cambridge, como Santiago, es una de las relativamente pocas ciudades para las cuales se ha considerado seriamente la posibilidad de introducir la tarificación vial, para cobrar a los automovilistas por la congestión que causan sobre las calles existentes, más bien que para solventar la inversión en nuevas vías. Los fondos recaudados se destinarían a un sistema de transporte público sobre rieles.15 18 4.3. Surgen las primeras objeciones a la Costanera Norte. En enero de 1996, el MOP anunció que en el mes de septiembre del mismo año, se iba a llamar a licitación la Costanera Norte, agregando que la autopista debería estar funcionando en enero de 1999. El costo estimado de la Costanera Norte ya en esos momentos había subido en el nada despreciable porcentaje de 62% en dólares, relativo a la cifra publicada unos escasos diez meses antes.16 El costo de la obra total que se pretendía concesionar ya había subido a USD 230 millones, considerando también unos 20 millones que habría que invertir en la Avenida Kennedy. El peaje que habría que cobrar se estimó en unos USD 0.05 por auto-km en las horas de punta, y la mitad de este monto en otros momentos. Se estimó que unos 4.000 vehículos por hora usarían la Costanera Norte durante el período de punta. Ya empezaron a desarrollarse dos importante polémicas referente a la Costanera Norte. Primero, el Alcalde Joaquín Lavín de la Municipalidad de Las Condes y su colega Raúl Torrealba, Alcalde de la colindante Municipalidad de Vitacura consideraron que el cobro de un peaje a los residentes de sus respectivas comunas por el uso de la Avenida Kennedy, en la cuales ya habían invertido cuantiosas sumas, constituiría una efectiva doble imposición. Es decir, sus vecinos ya habían pagado mediante los impuestos municipales por las obras viales realizadas en la Kennedy, para las cuales el MOP pretendía efectivamente vender en unos USD 10 millones al concesionario, que les cobraría un peaje por ocuparlas. El Alcalde Lavín consideró, además, que las concesiones deberían limitarse a obras nuevas, más bien que a las existentes, como la Kennedy. Sin embargo, aunque nunca fuera dicho explícitamente, el MOP sabía que tenía que incluir la Avenida Kennedy en la concesión, a raíz de que, al no hacerlo, muchos motoristas preferirían desplazarse por la Avenida Kennedy, donde no pagarían peaje, en lugar que la Costanera Norte, dando como consecuencia la inviabilidad del proyecto de la Costanera Norte desde el punto de vista de los inversionistas del sector privado. Por otra parte, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo se preocupaba de la congestión que ocurriría sobre vías de menor categoría ubicadas en el mismo corredor que la Kennedy, como las Avenidas Vitacura y Las Condes, debido a la transferencia a ellas de vehículos desviados de la Kennedy por el cobro del peaje.17 La segunda polémica se refirió a la pasada de la Costanera Norte por el sector Bellavista- Recoleta-Pedro de Valdivia Norte, donde el MOP respondió a las objeciones por parte de los vecinos y de los grupos defensores de las áreas verdes y del medio ambiente en general, definiendo dos trazados alternativos para la pasada por el sector. La A incluiría un túnel corto por el cerro San Cristóbal (que constituye un parque nacional), y la B involucraría un tramo encajonado, más al sur y pegada a la orilla norte del río Mapocho. Aunque la adopción de esta última fuera considerada la decisión más probable, y la opción que menor impacto negativo tendría sobre el señalado sector, hasta 1997 el MOP retuvo la alternativa A en sus estudios sobre la Costanera Norte. Hubo además críticas al proyecto de la Costanera Norte por potenciales problemas de accesos a la red de calles existentes en la zona céntrica de la ciudad.18 4.4. El interés inicial del sector privado. En esos momentos, el MOP anticipaba adjudicar la concesión a base de quien solicitara la menor subvención, considerando que sin un subsidio el ingreso por peajes no sería suficiente para financiar la construcción de la obra. El ingeniero Carlos Cruz, Coordinador General de Concesiones en el MOP, al confirmar que la Costanera Norte se iba a llamar a licitación el 12 de septiembre de 1996, mencionó que doce consorcios, chilenos o extranjeros, habían sido precalificados para participar en la licitación. El MOP no anticipaba atrasos con la licitación, y en julio del mismo año se refirió al calendario del proceso como “absolutamente vigente”.19 En octubre se abrirían las ofertas técnicas, en noviembre las económicas y la adjudicación se fijó para enero de 1997. Mientras tanto, a cargo de la Municipalidad de Lo Barnechea, se iniciaron los trámites que iban a conducir a la realización de la obra del puente La Dehesa, destino oriente de la proyectada Costanera Norte. El puente fue construido con fondos municipales, anticipándose que, una vez construida la Costanera Norte, el concesionario adquiriría en unos USD 3 millones el propio puente, permaneciendo las vías de acceso en manos de la Municipalidad.20 En el invierno de 1996, el gobierno anunció un plan de inversión en obras de transporte de cuatro años, valorizado en USD 1.600 millones, para las ciudades de Concepción, Santiago y Valparaíso y otras 17 a lo largo del país. El segmento correspondiente a Santiago incluía la Costanera Norte.21 4.5. Las objeciones motivan la postergación de la licitación. Luego, el MOP decidió postergar la licitación, por una primera vez, por considerar necesario un análisis más detenido de las materias de la pasada por el sector Bellavista y la inversión municipal ya efectuadas en obras sobre la Avenida Kennedy. El proceso ahora quedaba atrasado en unos nueve meses, y se anticipó luego la apertura de las ofertas técnicas el 6 de junio de 1997. Este segundo cronograma tampoco se iba a cumplir. Mientras tanto, el costo de la obra se había aumentado a unos USD 313 millones, es decir, un 140% más en dólares que la estimación de dos años antes. La mayor parte del alza se atribuyó al costo de las defensas medioambientales. En esa época, el peso chileno mostraba una apreciación real con relación al dólar estadounidense; sin embargo, tomando esto en cuenta, el valor real de la obra había subido en un 123% durante dos años. Fueron reconocidos los siguientes tres motivos para la segunda postergación: t dudas técnicas sobre el mecanismo de cobranza de los peajes; t la determinación que la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) debiera evaluar el proyecto, y; t un proceso judicial contra el proyecto, iniciado por un grupo de vecinos de los sectores Pedro de Valdivia Norte y Bellavista. 19 20 La evaluación ambiental, remitida por CONAMA a la Comisión Regional COREMA, demoraría hasta 120 días, a contar del 14 de mayo de 1997. No hubo plazo definido para el proceso judicial iniciado por los vecinos. Los consorcios precalificados - ahora 15 en número - habían expresado su desconformidad con una eventual decisión de adherir al segundo cronograma, por temor de que las obras tuviesen que paralizarse por orden de alguna corte.22 El Ministro Lagos comunicó que la nueva postergación fue decidida a solicitud de los consorcios, más bien que por iniciativa del MOP. Por otra parte, fue evidente que el MOP no iba a proceder con una licitación que no diera buenas posibilidades de lograr un éxito. Se anticipó que la llamada a licitación se efectuaría en noviembre del mismo año 1997. 4.6. El tratamiento de la Avenida Kennedy. Además de los tres motivos anteriormente señalados, el Alcalde de Las Condes siguió defendiendo su tesis que los vecinos de la Avenida Kennedy deberían recibir algún tratamiento especial referente al pago del peaje. Uno de ellos, quien además era abogado y director de una junta de vecinos, consideraba que incluir la Avenida Kennedy en la licitación de la Costanera Norte constituiría una violación de la ley de concesiones, el objetivo de la cual fue desarrollar obras nuevas o modificar sustancialmente las existentes, que no era el caso en esta instancia.23 Carlos Cruz del MOP consideraba que el Alcalde Lavin había ablandado su actitud inicial, que interpretó como un rechazo total el cobro a los residentes de Las Condes de un peaje por el uso de la Kennedy. Una de la opciones mencionadas fue cobrar a los vecinos solamente en las horas de punta.24 El Alcalde Lavín había sugerido que el peaje cobrado por el uso de la Avenida Kennedy debería reflejar solamente el valor de las obras realizadas sobre la misma, lo que fue rechazado terminantemente por el MOP, consciente de la realidad de que, el cobro por la Kennedy fuera inferior al de la Costanera Norte, entonces no habría interesados en adquirir la concesión de construir esta última. Lagos volvió a proponer que el concesionario devolviera a las municipalidades los montos que habían invertido en la Kennedy. En términos legales, el MOP estaba facultado para modificar la situación jurídica de la Kennedy, transfiriendo la responsabilidad de ella del Ministerio de Vivienda y Urbanismo al MOP. Al final, ese fragmento del episodio de la Costanera Norte no llegó a una conclusión hasta diciembre de 1998, con la firma de un acuerdo entre las dos municipalidades de Las Condes y Vitacura, por una parte, y el MOP, por la otra. La Avenida Kennedy pasaría a la jurisdicción del MOP, como camino público, y éste incluiría en las bases de la licitación cláusulas que exigieran que el concesionario devolviera toda la inversión hecha en pasos a desnivel por parte de las municipalidades a éstas. Además, éste destinaría unos USD 13 millones a inversiones en la propia Kennedy. Finalmente, para permitir que los vecinos pudiesen usar la Kennedy para sus desplazamientos locales sin pago de peaje, habría solamente dos puntos de cobranza, ubicados en los extremos de la Avenida (tramo Estoril-Padre Hurtado y entre el paso por debajo de la Rotonda Pérez Zujovi_ y el Puente Lo Saldes). 21 A principios de 1998, todavía había una divergencia de opiniones bastante evidente entre el Alcalde Joaquín Lavín y el Ministro Ricardo Lagos. Ambos además habían expresado su interés en presentarse como candidatos presidenciales en las elecciones de 1999, representando la derecha y a la centro-izquierda, respectivamente. El acuerdo entre los dos no fue firmado hasta diciembre de 1998, después de que Lagos había renunciado a su cargo ministerial, para preparar su candidatura.25 Lagos fue reemplazado como Ministro por el señor Jaime Tohá.26 4.7. La descalificación de las objeciones al proyecto. En agosto de 1997, la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el recurso de protección presentado por los vecinos de los sectores Pedro de Valdivia Norte y Bellavista en contra del proyecto de la Costanera Norte. La Corte basó su dictamen en que la Costanera Norte correspondiera a una vía incluida en el Plan Intercomunal del año 1960, además de figurar en el Plan Regulador de la Municipalidad de Providencia y el Plan Intercomunal Metropolitano del año 1994. Consideró también la Corte que el proyecto de la Costanera Norte sería beneficioso desde varios puntos de vista, como la reducción en los tiempos de viajes, mejoras en la seguridad vial y la creación de nuevas áreas verdes. De todos modos, el MOP reactivó el proceso de licitación, definiendo para el 3 de noviembre la apertura de las ofertas técnicas y el 3 del mes siguiente para el mismo procedimiento referente a las ofertas económicas. Dichos vecinos no abandonaron sus intentos de parar o, a lo menos, modificar, el proyecto de la Costanera Norte, y enfocaron sus argumentos en la necesidad de conservar la integridad del Parque Metropolitano, dentro del cual la realización de obras fue prohibida por el Plan Regulador Metropolitano del año 1924, según las consideraciones del jefe del Comité de Defensa del Parque Metropolitano. El Comité reunió 16.000 firmas a favor de la causa.27 La COREMA pidió una prorrogación de otros 60 días, para la entrega de su resolución. Esta se esperaba ahora para el 12 de diciembre. En términos legales, el MOP pudo continuar con la postergada licitación, como lo tenía contemplado, pero no podía autorizar el inicio de la obras, hasta que la COREMA emitiera un dictamen favorable a su postura. Tal como resultó, la COREMA no emitió su resolución hasta julio de 1998, aprobando el proyecto, sujeto a una serie de condicionantes. Durante la evaluación de la COREMA, el MOP se había puesto de acuerdo en modificar el proyecto de varias maneras, para evitar su rechazo. A modo de ejemplo, el ancho de la vía en el sector Pedro de Valdivia Norte se redujo de 29 a los 25 metros estipulados en el Plan Intercomunal.28 Además, el proyecto ya comprendía un plan de reforestación a gran escala, de mil árboles y cinco mil arbustos, lo que no consiguió paliar las objeciones de los vecinos de Pedro de Valdivia Norte y Bellavista, ni los llamados verdes.29 También, finalmente la opción de pasar en un túnel por un segmento del Cerro San Cristóbal (la alternativa A) se abandonó, a favor de la pasada en trinchera cubierta por el sur del barrio Bellavista (alternativa B).30 4.8. El costo de superar las objeciones. Con la excepción de la opción de trinchera cubierta, todas las modificaciones al proyecto, con el fin de lograr la aprobación de COREMA, sirvieron para incrementar el monto de la inversión requerida por el proyecto y posiblemente para aumentar la incertidumbre sentida por los consorcios sobre el costo total de la obra y su factibilidad comercial en general. Al llegar a marzo de 1998, este costo se estimaba ya en unos USD 330 millones, casi un 40% de los cuales correspondió a las protecciones ambientales. Los consorcios todavía interesados comenzaron a presionar al MOP para que les diera algunas garantías mínimas, y parece que encontraron una buena acogida en este Ministerio, al costo de constituir un nuevo frente de oposición en el Ministerio de Hacienda. El apoyo al proyecto mostrado por el MOP dejó en claro que consideraba la Costanera Norte como un proyecto simbólico, cuyo fracaso no iba a permitir a ningún costo.31 Sin embargo, en su determinación de tanto tratar de llegar a acuerdos con las municipalidades de Las Condes y Vitacura, como paliar las objeciones de los vecinos de Pedro de Valdivia Norte y Bellavista con el fin de recibir el apoyo de la COREMA, incorporó en el proyecto una serie de modificaciones costosas, que hicieron descender su rentabilidad desde el punto de vista privado del eventual concesionario, posiblemente hasta niveles inaceptables. El costo de la obra ya se estimó en unos USD 330 millones, por los agregados destinados a proteger el medio ambiente, y, evidentemente, los ingresos potenciales del concesionario se habían disminuido a raíz del acuerdo con los alcaldes. La posibilidad de desplazarse gratuitamente por la Avenida Kennedy entre la intersección con la Avenida Padre Hurtado y la salida hasta la Rotonda de Pérez Zujovi_ no se pudo reservar para los vecinos de la Kennedy, a lo menos sin romper la integridad de la red vial al crear barreras que impidieran que los no vecinos pudiesen acceder a la Kennedy sin pagar peaje. Además, probablemente, la limitación a los vecinos del derecho de usar la Kennedy sin pago de peaje habría provocado acusaciones de inconstitucionalidad. Por lo tanto, la opción de usar la Kennedy estaría disponible también para motoristas que viajaran desde puntos más al este que el comienzo oriente de la Kennedy, con destinos más al oeste que su extremo en el poniente, siempre que tomara algún desvío para poder ingresar a la Kennedy..
Posted on: Fri, 19 Jul 2013 06:38:18 +0000
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